Earticle

현재 진행되고 있는 사상 초유의 강력한 대학구조개혁은 이견에도 불구하고 5·31 교육개혁이 가져온 정책 실패에 그 뿌리를 두고 있다는 점은 부인하기 어렵다. 본 연구는 5·31개혁 방안 중에서 대학개혁 정책의 핵심인 대학설립 준칙주의와 대학정원 자율화 정책을 중심으로 그 성과와 과제를 분석하고 향후 우리 대학교육 정책의 방향을 탐색하였다. 이를 위해 국내외 사례 및 문헌연구와 교육통계의 연도별 통계 자료를 분석하였다. 분석 결과 5·31 교육개혁 주도 세력의 자율화 및 자유 경쟁에 대한 잘못된 믿음으로 인한 이율배반적 정책 집행, 상황을 고려하지 않은 일률적 대학 자율화 추진의 한계, 교육 신자유주의가 빠진 논리 함정 등이 문제점으로 드러났다. 이러한 문제를 극복하기 위해서는 학문적 자율성과 대학 기관의 자율성 보장이라는 자율과 규제 모형을 융합하는 접근을 취해야 한다. 사립대의 경우에는 사립대 유형을 다양화하고 전문대‧산업대 발전 방안을 별도로 마련하여 지역균형발전을 모색하는 방향으로 대학 구조개혁 방향을 재탐색해 가야 할 것이다. 끝으로 이를 위해 초정권적 국가교육위원회 설치를 위한 절차와 기타 고려사항에 대해서도 재고할 필요가 있다.

University autonomy and competition policy that mainly derived from 5·31 education reform based on the Neoliberalism caused the powerful university reform. The purpose of this study is to analyze the main impact and challenges of two major policies: University Establishment Regulations and University Enrollment Quota Policy, then navigate the orientation for higher education in future through literature review and statistical data both domestically and internationally. As a result, antinomic policy implementation, the limitation of uniform university autonomy and the trap of the neoliberalists' contradiction are found due to the myth of leaders of 5·31 education reform. Therefore, by overcoming this dilemma between regulation and autonomy, the combined model between autonomy and regulation should be optimised and ultimately, diversifying the types for the private colleges should be sought depending on the astute recognition in domestic higher education.

이 연구는 경기도혁신학교 운영에 따른 학교체제 변화를 알아보기 위한 것이다. 이를 위해 Hoy와 Miskel의 학교체제 모형을 수정하여 개발한 학교체제 변화 모형을 활용하여 학교체제 변화를 분석하였다. 연구 대상은 혁신학교 운영 등으로 학교체제의 변화가 많을 것으로 추정되는 경기도 소재 공립 초등학교이고, 연구방법은 문헌연구와 심층면접을 병행하였으며,‘학교알리미’에 공개된 자료, 학교의 내부문서 등 양적 자료들을 통해 보완하였다. 연구결과 경기도혁신학교 운영 전과 후‘혁신초’의 학교체제 변화는 눈에 띄게 나타났으며, 학교장이 교감과 함께 주도하고 교사들이 적극 참여한 학교체제의 변화는 높은 교육적 성과를 도출해 내는 원동력이 되었다. 따라서 교육정책 당국은 혁신학교가 성공적으로 확산되고 정착될 수 있도록 경기도혁신학교 지표로 제시한 특성들을 정교화 하여 교육감의 교육적 성향이나 이념에 따라 혁신학교 지정이나 운영이 좌우 되지 않도록 하기 위한 제도적 장치를 마련하여야 한다. 또한, 학교장이 충분한 리더십을 가지고 자율경영체제가 구축될 수 있도록 예산 편성·집행의 자율권 부여, 교육과정 편성·운영의 다양성 인정, 경직된 인사권의 융통성 발휘 등 행·재정적 지원이 강구되어야 한다. 그리고 학교의 특색과 지역사회의 요구가 반영된 경기도혁신학교가 운영될 수 있는 여건과 환경을 제공하여야 한다.

This research is for investigating school system changes according to operation of Gyeonggi-do innovation school. To investigate school system change, a school system change model modified from that of Hoy and Miskel was used. A public elementary school in Gyeonggi-do assumed to have many school system changes was selected as a subject of research. Depths interview was a main research method. Also materials revealed from School-info, internal documents in the school, etc were complemented. The research results showed innovation school operation made notable school system changes. These changes could be the motive power that drew excellent educational attainments. Thus, educational authorities should make features suggested as Gyeonggi-do innovation school indexes elaborate. In addition, institutional strategies should be provided to be free of the superintendent of schools' inclination and ideas. To build the self management system from principal's leadership, autonomy of the compilation and execution of a budget, recognition of diverse organization of curriculum and demonstraion of flexible authority over human resources should be devised. Lastly, the educational authorities have to provide conditions, circumstances for Gyeonggi-do innovation school that reflect the school's distinct characteristic and the local community's anticipation.

본 연구는 교원의 정치적 참여 범위를 둘러싼 사회적 논쟁에 있어 해결의 시사점을 찾고자 특히 관련 법령의 향후 바람직한 입법태도의 방향을 모색함을 목적으로 한다. 이를 위해 정치적 기본권의 의미와 범위 그리고 대표적인 학설에 대한 고찰 후, 1) 공무원 및 교육의 정치적 중립성을 분석 요인으로 삼아 교원의 정치적 기본권 제한의 위헌성 여부 분석, 2) 현행 법령의 실태와 문제점을 분석하고, 3) 향후 요구되는 개선 방향을 도출하였다. 이를 위해 주로 법이론, 실정법, 헌법재판소 판례, 신문기사, 외국 사례 등에 대한 문헌분석 방법이 활용되었다. 그 결과 첫째, 헌법이 규정하고 있는 공무원 및 교육의 정치적 중립성은 절대적인 것이 아니며 법률에 의해 형성되는 범위 내의 것이기 때문에 정치적 중립성을 이유로 교원의 정치적 기본권 일체를 포괄적으로 제한해서는 아니 된다. 둘째, 현행 법령은 교원의 정치적 기본권을 주체를 기준으로 구분할 뿐 학교의 안과 밖 같은 장소에 따른 구분 등이 없는바, 이것이 직무와의 관련성과 무관하게 교원의 정치적 기본권을 일률적으로 제한하는 결과를 가져왔다. 셋째, 교원의 정치적 기본권은 과도하게 제한되어서는 아니되며 원칙적 허용 예외적 제한의 체제로 조속히 전환되어야 한다. 그리고 제한과 허용의 기준은 교원들이 교직을 수행함에 있어서 객관성과 공정성을 훼손하지 않는 범위가 되어야 할 것이다. 결론적으로 교원의 정치적 기본권에 관한 우리의 입법태도는 보다 수용적으로 변화할 필요가 있으며, 이를 위해 국민적 공감대가 어느 정도 수준에서 형성되고 있는지에 대한 검토가 선행되어야 할 것이다.

The purpose of this study is to find out legislative implications about a permissible range of the teachers’ political fundamental rights. In order to accomplish the above purpose, 1) political neutrality of education and public servant were analysed according to constitutional suitability, 2) current laws, Constitutional Court Case and a point in dispute ware analysed, 3) necessary improvement plans were sought. The research findings and implications of this study are as follows: First, political neutrality of education and public servant is not unconditional restriction. So comprehensive restriction of teachers political fundamental rights is unconstitutional. Second, current laws are prescribed according to division of individual and organization, not object and scene. And it causes comprehensive restriction of teachers political fundamental rights regardless of relation of duty. Finally, The laws concerning with teachers political fundamental rights have to be represcribed from an angle of principled permission and exceptional prohibition. And the standard of prohibition is objectivity and justice in performance of teachwers’ duties.

본 연구는 고등교육정책의 정부 주도성이 역사적으로 어떤 과정을 거쳐 일관된 특징으로 정착되었는지를 책무성 정책을 중심으로 분석하고자 하였다. 고등교육정책에서 선택된 구체적인 정책수단의 유형 분석을 통해 그동안의 정책수단의 다양화는 정부의 일관된 영향력 유지를 위해 선택되어 왔음을 알 수 있었다. 고등교육에서 강조된 책무성의 유형은 관료적, 전문적, 정치적, 법적 책무성이었고 시장적 책무성의 구현은 미비하였으며, 이를 통해서 정부와 대학의 책무성 관점이 주도하였음을 알 수 있었다. 책무성 정책의 변화는 대학과 정부의 역관계와 다양한 정책수단의 채택에 따라 그 양상이 변화하여 왔음을 알 수 있었다. 책무성 정책은 복합적 체제로서 정부와 대학의 역관계의 결과이기도 하면서 역관계를 변화시키는 요인이 되기도 하였다.

The purpose of this study was to analyze how government initiatives have been established as a consistent feature of the historical process through higher education policy by focusing on the accountability policy. Meanwhile, the diversification of policy instruments came to find out to be selected to maintain a consistent influence of the government through the analysis of the types of selected concrete policy instruments in the higher education policy. The types of more emphasized accountability in higher education were bureaucratic, professional, political and legal accountability, and market accountability was insufficient implemented in higher education. So the perspective of accountability by government and university perspective could be seen as a dominant factor. Changes in the accountability policy could came to know that this pattern changes depending on the power relationship between the university and the government, and the adoption of various policy instruments. The accountability policy as a complex system was also a factor that changes the power relationship as a result of the power relationship between the government and the university.

본 연구에서는 관련 문헌에 대한 고찰을 통해 우리나라의 대학 구조개혁 정책의 역사를 크게 자유방임기(1945~1960), 제도정비기(1961~1980), 양적팽창기(1981~1993), 교육개혁기(1993~1998), IMF영향기(1998~2008), 신공공관리기(2008~현재)로 구분하고, 역사적 신제도주의 관점에서 제도변화를 설명하는 경로창조, 경로의존, 경로진화의 측면에서 해당 시기에 추진된 대학 구조개혁 정책을 분석하고 재해석하였다. 이를 통하여 도출한 결론은 크게 두 가지로, 하나는 대학 구조개혁 정책이 역사적으로 정치체제의 변동과 같은 정책 외부의 요인으로부터 자유롭지 못하였다는 점이며, 다른 하나는 대학 구조개혁 정책의 경로가 대학의 절차적 자율성을 보장하는 방향까지 발전해왔다는 점이다. 특히 후자의 결론은 바꾸어 말해 대학 구조개혁 정책의 경로가 대학의 실질적 자율성을 보장하는 차원으로 나아가지 못하고 있음을 의미하는 것이기에 시사하는 바가 더욱 크다. 작지만 유의미한 변화가 축적되어 궁극에는 혁신적인 결과로 이어질 수 있다는 역사적 신제도주의의 제도변화 관점을 고려할 때, 정부와 학계는 대학 구조개혁 정책의 경로가 외부적 충격에 의하여 대학의 실질적 자율성을 지향하는 방향으로 급격하게 바뀌기를 수동적으로 기다릴 것이 아니라 위와 같은 변화가 발생할 수 있는 토대를 정책적으로 어떻게 마련할 것인지를 고민할 필요가 있다.

This study aims to analyze policy changes of university structural reform and search for potentials to overcome the structural limits by applying the aspect of institutional change at historical new institutionalism. Conclusions are two as follows: Firstly, the university structural reform wasn't free from political changes such as changes at political systems. Secondly, the path of the university structural reform doesn't step forward to the direction where practical autonomy at universities is guaranteed. The point is that a historical turning point is needed, regardless of being caused by coincidence or necessity, to let the universities be as active subjects at the sight of improving the policy to reform the structure of universities. Considering that accumulation of small but significant changes makes some innovative results consequently, it shouldn't be neglected doing some efforts to guarantee substantive autonomy at universities.

이 연구는 시도교육청 차원에서 개발된 정책들이 어떤 방식의 조정 형태를 지니고 있는지를 알아보고, 시도교육청 차원의 정책 개발과 조정이 성공적이기 위한 기반 조성을 살펴보았다. 주요 쟁점들에 대한 다양한 주장들과 문헌들을 정리한 주요 결과를 제시하면 다음과 같다. 시도교육청 차원에서 정책들을 비교 분석한 결과, 교육비전으로는 ‘모두’, ‘행복’, ‘희망’을 주료 키워드로 제시하고 있었다. 그리고 진보성향의 교육감들의 경우에는 혁신학교, 무상급식, 평준화 정책을 주요하게 개발한 반면에 보수성형의 교육감들은 현존하고 있는 교육활동의 개선과 발전에 관한 정책들을 주로 개발하였다. 시도교육청 차원에서 개발된 정책들이 성공적이기 위해서는 교육청과 중앙정부 그리고 지방자치단체와의 협조적 관계 유지의 조정 체제가 중요하고, 전국교육감협의회와 지방교육행정협의회를 통한 조정 기제의 활성화가 보다 필요하였다. 또한 시민들의 참여가 보장되어질 수 있는 조정 기제의 활용도 중요한 것으로 나타났다. 시도교육청 차원의 정책 개발과 조정을 위한 기반 조성으로는 크게 교육자치 가치의 정착화, 교육감 권한과 통제권의 실질적 확보, 연구기능 확보, 재정 운영의 자율성 보장이 필요한 것으로 나타났다.

The study was developed in an attempt to find out education policy development and coordination of the local education offices in the form of some manner, and successful based on the composition. The key findings summarized the various claims in the literature are as follows. On the result of comparing the policies of all local education offices, educational vision is ‘all', ‘happy', ‘hope’to major key-words. In the case of the superintendent of progressive propensity, a major policies were an innovative schools, free meals, equalization policy. Superintendent of maintenance molding propensity, on the other hand, were developed mainly on the development and improvement of educational activities on presence. The successful coordination system of policies developed by the local education offices were the cooperative relations in relation with the department of education in government and local governments, coordination with the National Superintendent of the Council and the Local Administrative Council, and the coordination mechanisms that can be guaranteed citizens' participation. Preparation was also important that attempts foundation for policy development and coordination. They were the greater educational autonomy value, authority and control over virtually secured the superintendent, research functions strengthening, and the greater autonomy of financial management.

이 연구는 정책 내용(policy contents)을 넘어 정책 결정 구조(policy structure)가 지니는 특징에 주목하여 ‘참여정부’의 교육정책 전반에 대한 이해를 깊이하려는 목적에서 마련되었다. 이를 위해 정부와 대통령자문 위원회 등의 공식문서 및 간행물, 각종 연구보고서, 선행연구 등의 문헌 분석을 중심으로 수행하고 있는 바, 고찰 결과는 다음 몇 가지로 요약할 수 있다. 첫째, ‘참여정부’에게 주어진 교육정책 형성 조건에 대한 대응은 크게 두 가지로 정리할 수 있다. 하나는‘국민의 정부’가 ‘문민정부’의 교육정책을 무비판적으로 승계했다는 판단에 따라 대통령직인수위원회 단계에서 정책 기조의 전환을 시도하였다는 사실이다. 다른 하나는 ‘국민의 정부’가 정책수행 환경 조성에 실패하였다는 평가와 함께 새로운 정책을 추진하기 위해 교육혁신기구 설치 방안을 마련했다는 점이다. 둘째, 그러나 ‘참여정부’는 정부 출범 후 인사 난맥상과 교육정책에 대한 지도력 부재로 인해 정책 결정 구조를 탄탄히 하지 못한 채 관료권력에게 주도권을 내주고 말았다. 셋째, 관료 주도의 정책 결정 구조가 마련됨으로써 결국 ‘국민의 정부’와 마찬가지로 ‘문민정부’가 마련한 시장주의에 경도된 교육정책을 펼칠 수밖에 없었다.

This study aims to understand comprehensively the characteristics of educational policy of ‘Participatory Government’(PD) with a particular attention on the structure of determining educational policy(SDEP). For this, the author examines the public documents and materials published by Governments and the Presidential Committees, various research reports, and many preceding articles. The results of this study are as follows. First, the Presidential Transition Committee of PD tried to change the educational policy package of the Kim Dae-jung Government, which took over uncritically the educational policy of ‘Moon-min Government’. Second, the Presidential Transition Committee of PD considered introducing educational innovative body to accomplish the new educational policy. Third, however PD was besieged by bureaucratic power and had a weak SDEP because of the absence of leadership and the disorder of personnel policy. Fourth, PD accepted the neo-liberal educational policy contents stemmed from the establishment of bureaucrat-driven SDEP.