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오늘날 대부분의 국가에서는 주권자인 국민이 직접 국가의사나 정책을 결정하지 않고, 국민이 선출한 국민대표들이 국민을 대신하여 국가의사나 정책을 결정하는 대의제 정부형태를 채택하고 있다. 우리나라도 예외는 아니다. 그런데 이러한 대의제 민주주의는 민주주의 내지 국민주권주의를 구현하기 위한 수단적 정치제도이지, 그 자체가 목적이 될 수는 없다. 대의제 민주주의가 주권자인 국민의 의사와 다르게 운영된다면, 민주주의 내지 국민주권주의를 구현하기 위해서 대의제 민주주의에 대한 변화를 모색하지 않을 수 없다. 오늘날 우리나라를 비롯해서 서구 국가에서도 대의제 민주 정치를 담당하고 있는 정치권에 대한 국민의 불신이 고조되는 가운데, 고전적 대의제 이론에 대한 반성과 대의제 이론에 대한 변화를 시도하려는 노력이 나타나고 있다. 대의제 민주주의를 할지라도, 주권자인 국민도 직접 국가의사나 정책의 결정에 참여하는 방안을 논의하기 시작한 것이다. 단순한 논의에 그치지 않고, 실제로 국가의사나 정책의 결정에 국민이 참여하는 방향으로 제도의 개선도 이루어지고 있다. 물론 국가의사 결정에 대한 국민의 참여는 제한적으로 이루어지고 있다.

Nowadays most nations are adopting the representative democracy in which representatives instead of the general public decide national policies and opinions. Korea is one of those nations. As criticisms are mounting against the representative entities, however, efforts to bring changes to the representative democracy are being made across the nations. One of such efforts is to search for the way for the general public to participate in the policy-making of a nation. This paper examines how the general public participate in the legislative process in Korea as a way to see how participatory democracy works in Korea. The National Assembly Act provides several ways for the people to participate in the legislative process in Korea. First, advance public notice is made on the home page of the National Assembly before representatives begin deliberation on a bill. People are free to put their opinions on the site, so that representatives may take them into consideration when they deliberate the bill. Second, a committee may hold a public hearing to hear opinions of the interested parties and experts when it examines a bill. Third, any person can make a written petition along with the introduction of a representative, asking the National Assembly to enact a law.

제19대 국회에서 2014. 4. 29 통과된 ‘근로자직업능력개발법’ 개정법률안은 소위 국회입법로비 문제로 사회적 물의를 야기한 법안이다. 이 법안의 대표제안자인 신OO의원과 제안자인 김OO, 심OO 의원이 불법적인 자금을 받고 입법개정을 추진하였다고 하여 형사처벌까지 받았다. 불법적인 입법로비에 의하여 개정된 근로자직업능력개발법은 현행 초중등교육법이나 고등교육법에는 학교라는 용어를 사용할 수 있는 시설을 학위를 전제로 하는 교육기관으로 엄격히 제한하고 있음에도 실용전문학교라는 용어를 창설하여 예외적으로 이 용어에 한하여 직업훈련시설에 사용할 수 있도록 특별히 허용하는 것은 상당히 자의적이고 인위적인 것이어서 교육법체계 전체의 체계정합성에 혼란을 초래하게 하는 입법이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이와 같이 왜곡된 입법이 가능하였던 이유는 우리나라 국회운영체계가 아직도 투명성과 공개의 정도가 미흡하고, 지나친 상임위원회중심주의 그것도 단일상임위원회중심주의이며, 실질적인 심의는 상임위원회 내의 법안심사소위원회에서 종료되는 점에서 말미암은 것이라고 할 수 있다. 국회 내의 입법과정에 있어서 이 법안은 근로자의 직업훈련을 관한 것이어서 환경노동위원회의 소관이지만 다른 한편 교육기관의 명칭인 학교라는 용어를 사용하는 것이기 때문에 교육문화체육관광위원회에도 관련되는 법안이기도 하였음에도 관련위원회제도를 채택하지 않고 환경노동위원회에만 회부되었다. 그 결과 소수의 국회의원을 상대로 하는 입법로비가 상대적으로 보다 쉽게 성공할 수 있었다. 또한 이 법률의 개정에 법안심사소위원회에서 상당한 반대가 있었음에도 상임위원회의 적은 수의 의원들로 구성되는 법안심사소위원회에서 여전히 투명성과 공개정도가 미흡한 법안심사로 심사를 종료하는 입법관행으로 말미암아 심지어 법안심사소위원회에서 심각하게 다투어졌던 쟁점들조차도 정확한 내용이 상임위원회 전체회의의 다른 의원들에게 전달되지 않았고 법제사법위원회나 국회 본회의에서도 다른 의원들에게 전달되지 않았다. 근로자직업능력개발법의 개정사례를 통하여 불법적인 입법로비를 차단하기 위하여서는 입법과정의 공개와 투명성을 더욱 강화하고 보다 많은 국회의원들이 입법에 실질적으로 관여하게 하는 관련위원회 제도나 전원위원회 제도의 활성화 더욱 나아가서는 지나친 위원회 중심주의의 완화가 필요함을 알 수 있다.

The purpose of this article is to evaluate the legislative process behind the amendment to the Workforce Development and Training Act which came into force on April 29 2014. The two Congressmen who originally proposed the Bill have since been sentenced to imprisonment for receiving bribes from an interested third party to incorporate certain provisions into this Act. The amended Act is inconsistent with the scheme of legislation for educational organizations. In particular, it permits a labor training center to use the name ‘Practical School’. In Korea, the word ‘school’ is only permitted for normal educational organizations which are recognized in primary education laws. The two congressmen in their capacity as the chair of the Labor and Environmental Committee (LEC) received bribes from the president of a labor training center in order to allow labor training centers to use the name ‘school’. This was met with a great deal of opposition from the Ministry of Education and the Bill was watered down as a result. The revised Bill subsequently stipulated that training centers may use only the name ‘Practical School’. During the committee stage, a female member of the LEC subcommittee had argued very strongly against the Bill. That the Bill was later passed in the subcommittee was the result of very hard lobbying. However, it was reported to the standing committee that it had been adopted unanimously in the subcommittee. It then passed the LEC, the Legal and Judiciary Committee and a plenary session of the National Assembly without any further review. One reason the lobbying was successful was because insufficient details of the review process are released and the process is thereby not transparent in order that other congressmen can understand the complete picture of the Bill review process. In this instance, the Bill could also have been referred to the Education, Culture and Tour Committee for deliberation under Article 83 of the Congress Act. However, only the LEC reviewed the Bill. There are some hard lessons to be learned from this case. The current principle of a single committee reviewing system overseen by a powerful standing committee should be extended to include a broader review and more congressmen should participate in the Bill deliberation process. Further, the whole process should be fully and accurately recorded and reported to the relevant standing committees and the plenary session.

현대 정보화·다원화사회로의 변화 속에서 체계화·전문화된 입법교육과 입법지식정보의 축적은 국가의 입법경쟁력을 극대화시켜 지속적 사회발전의 기초로 작용할 것이다. ‘최적화입법’의 형성은 입법과정에서 입법에 대한 전문역량을 가진 입법자와 입법보좌진의 역할을 통해서 가능할 것이다. 입법을 통한 국가정책의 목표달성을 위해서는 전문적 입법교육환경의 개선이 필요한 부분이다. 체계적·전문적 입법교육과정의 구성과 입법교육기관의 구성은 입법자와 입법업무관여자의 입법업무에 대한 전문성과 입법지식을 고양함으로써 ‘최적화 입법’의 실현과 입법목적의 달성을 가능하게 할 것이다. 입법관여자에 대한 전문적 입법교육을 통한 입법전문인력으로의 육성을 위하여는 체계화된 입법교육프로그램의 구성과 합리적 입법교육기관의 구성이 필수적이다. 급변하는 사회현실과 국민의 욕구를 담아낼 수 있는 입법기초이론의 교육과 일정기간 동안의 체계화된 입법실무교육이 필요하다. 이러한 입법교육의 제기능의 수행을 위해서는 기존의 의정연수원의 기능확대를 통한 입법교육의 강화 또는 새로운 전문입법교육기관의 구성을 통한 입법교육의 전문화가 필요하다. 체계화·전문화된 입법교육프로그램의 개발과 전문적 입법교육의 수행을 위한 의정연수원의 개편이나, 전문화된 입법교육원 또는 의회대학원 등의 설립필요성에 대한 요구는 꾸준히 이어져 왔다. 그동안 입법관여자의 입법에 대한 전문성 부족과 입법역량의 미비로 인하여 야기되는 입법행정에 있어서의 사회적 손실비용을 감소시키고, 국민의 입법욕구와 의사를 잘 반영하여 입법관여자들이 입법과정에서 순기능을 하기 위하여는 전문성을 가진 입법교육기관에서의 체계적 입법교육이 필요한 시점이다.

In the midst of the change of the modern information and diverse society, the specialized legislative education and the accumulation of knowledge about the legislation will work on the basis of an ongoing social development by maximize the nation's legislative competence. The ‘optimization legislation’ will be formed through the role of legislators and legislative aides with the professional competency of legislation in the legislative process. In order to achieve the legislative goal needs to be improved a professional education environment on legislation. The systematic and professional legislation curriculum and legislative education institution will make it possible to achieve ‘optimization legislation’ and achieve the legislative purpose. It is essential systematic legislative education program and specialized legislative institution in order to cultivate professional personnel of the legislation by a professional legislative education for legislative aides. In fast-changing social realities, the education of legislative theory and practical training of legislation is needed. In order to perform the functions of these legislative education, it is required the specialized legislative education by the strengthening of the authority of the traditional legislative education.

오늘날의 사회는 정보사회로 표현되는 바, 정보의 생산, 소통, 보관 및 재생산 등 관련 기술의 다차원적인 발전과 함께 개인과 공동체의 공적·사적 생활관계에서 정보의 중요성이 대단히 커져 있다. 정보에 대한 접근가능성과 정보의 획득 및 관리는 개인과 집단의 표현의 자유 및 인격권 등 기본권의 실현과 보장에 있어 핵심적 전제가 되기도 한다. 정보의 자유 및 알 권리는 표현의 자유의 한 요소임을 넘어 헌법적 기본권의 보장과 실현 체계의 본질적이고 핵심적인 부분을 이루게 되었다. 오늘날의 정보사회에서 정부 특히 행정기관은 공동체구성원의 개인 및 사생활 정보와 기업의 영업 관련 정보를 포함한 다양한 정보의 최대 보유자이고 관리자이며 생산자 및 재생산자인 경우가 대단히 많다. 이에 정부가 보유 내지 관리하는 정보를 원칙적으로 공개하며 비공개의 사유를 예외적으로 명시하여 정보 공개 관련 기준과 절차를 입법적으로 마련한 우리나라의 정보공개법제의 근간을 이루는 “공공기관의 정보공개에 관한 법률”(법률 제12844호, 2014.11.19. 타법개정으로 인한 일부개정 및 시행, “정보공개법”으로 약칭) 및 관련 법제는 표현의 자유를 포함한 기본권 보장 체계와 법리 전반에 있어 큰 헌법적 의미와 역할을 갖는다. 우리나라 정보공개법제의 체계정합성과 적정성 및 효율성을 제고하기 위해서는 정보공개법 자체 및 관련 법제에 대한 체계적이고 지속적인 연구와 이에 기초한 꾸준한 입법적 정비가 필요하다. 우리나라의 정보공개법은 1996년 제정되어 1998년부터 시행되었고, 2004년 전부개정 이후에는 몇 차례 일부개정이 있었으나 체계나 내용상 큰 변화는 없었다. 법 자체의 체계와 문구에 더하여 근래에는 관련 판례와 현황을 통해 법제의 입법적 개선 방안에의 시사점이 노정되어 오고 있다. 이 연구에서는 우리나라의 정보공개법을 체계적으로 분석한 후 그 입법적 개선 방안을 논의한다. 이 과정에서 정보공개에 있어 독자적이고 체계적인 법제를 구축하고 운용하여온 비교법적 사례의 하나로서 미국의 연방 정보공개법제 및 관련 현황을 연방법률인 정보자유법(Freedom of Information Act, FOIA로 약칭, 5 U.S.C. § 552)을 중심으로 분석하여, 우리나라 정보공개법의 체계적 분석과 입법적 개선 노력을 위한 시사점을 모색한다.

In today’s “information society”, with continuing and multi-dimensional development of diverse technologies to produce, circulate, store and reproduce information, information holds critical significance in the life of individuals and the community both in public and private dimensions. The government or particularly the administrative agencies possess and manage, consciously or inadvertently, the most amount of diverse information including the information pertaining to the privacy of the individual citizens and the business information of various corporations and other entities. The law and the system of public disclosure of government information in the Republic of Korea is structured upon the Official Information Disclosure Act (Law No.12844, as most recently revised November 19, 2014), first enacted and came into effect in 1996, with the intended legislative purpose of making available to the public all information retained and managed by the government as a matter of principle, subject to expressly defined and substantively justified exceptions, in order to secure transparency of the government administration and to heighten the trust of the public in the fairness of the government through open communication with citizens and within the government. Yet, certain issues pertaining to the legislation and statutory interpretation are witnessed in the process of the application of the Act and perceived by and in the relevant judicial decisions. As such, a continuous effort to systematically analyze and timely revise the Official Information Disclosure Act and other relevant laws of Korea is required for the implementation of the legislative purposes of such laws. In this vein, this paper aims to analyze the Official Information Disclosure Act of Korea primarily to recognize such legislative issues and to prescribe legislative measures for possible statutory revision pertaining to the Act. In this process, this paper analyzes, from a comparative perspective, the law and the system for the management and the public disclosure of the information retained by the federal government in the United States with relevant court decisions, primarily by analyzing the Freedom of Information Act (5 U.S.C. § 552; abbreviated as FOIA), in order to draw applicable lessons for Korea from the U.S. experience. In the course of analysis, this paper will address such issues as the basic structure of the management of the information retained by the government, historical account of the legislation of the relevant statutes, and the major aspects of such statutes with relevant judicial decisions, the right to request information retained and managed by the government on the part of the citizens, and the administrative and judicial reliefs. Such analysis including a comparative one will serve as the pertinent reference in Korea’s effort in the future to revise and improve the law and the system of the management and disclosure to the public of the government-possessed information, including Korea’s Official Information Disclosure Act.

제헌 이후 예산관계법이 제정되면서 헌법에 근거하지 않는 정부 편의적인 수단들이 대거 도입됨에 따라 국회와 정부 사이의 예산에 관한 권한의 균형이 무너지게 된다. 견제와 균형의 원칙에 입각하여 볼 때 국회의 예산심사권을 지금보다는 확대하는 방안을 강구할 필요가 있다. 그것은 예산집행단계에서 정부의 편의성 제고에 상응하여 국회에 예산심사과정에서 자율적인 조정권을 인정하는 것이다. 구체적 방안으로, 정부가 편의적 예산집행의 수단으로 적극 활용하고 있는 항의 하위단위인 세항과 세세항에 대해서는 국회에 예산심사에서 헌법 제57조에 따른 정부의 동의 없이 항의 금액 범위에서 감액한 예산을 가지고 자율적으로 조정할 수 있는 권한을 인정하자는 것이다. 그것을 위하여 헌법을 개정할 필요는 없고, 헌법 재해석으로 충분하다. 국회의 예산조정과정에서 항의 하위단위에서 새 비목을 설치할 필요가 있을 때도 같은 취지에서 정부의 동의가 필요 없다고 해석하는 것이 적절할 것이다.

The Executive-Legislature balance of budgeting power has been tilted towards the government because of the adoption of a lot of means in budget-related laws which provide convenience to the government in budget execution but not exactly conform to the Constitution. Therefore, based on the principle of checks and balances, the National Assembly needs to explore ways to expand its authority in budget examination. One of the solutions corresponding to the increased convenience in government’s budget execution is to provide the National Assembly with more discretion in budget amendments. More specifically, pursuant to the Article 57 of the Constitution, the National Assembly can be given the authority to make amendments without the consent of the government to the amount of budget cuts on sub-items which the government takes advantage of as a means of budget execution. If it would be the case, there is no need to amend the Constitution besides reinterpretation of the Constitution for it. In the same vein, it would provide a reasonable ground for the National Assembly not to seek the consent of the government when it needs to create sub-items of expenditure in the budget amendment process.

정보사회에서의 사이버상의 안전보장, 위험사회에서의 사전 예방적 대책 마련 등은 국가의 중요한 기능으로 부각되고 있다. 국가는 입법과 재정을 통하여 국민에게 안전의무를 진다. 안전 법제분석과 예산분석을 통하여 위험요소가 발생하는 것을 사전에 예방하는 방안이 마련되어야 한다. 안전 법제는 입법 내용상의 타당성과 실효성이 충족되는 법적 체계성을 확보해야 한다. 국가의 통제권한과 재정적 지원이 점차 확대된다. 위기관리 매뉴얼은 긴급성, 직접성, 현장성 등에 기초한 국가작용이 이루어져야 한다. 이런 시간적, 공간적 현장성을 기초한 관리체계와 지원체계에 대한 명확한 규정이 필요하다. 또한, 재난 예방행위에 대한 국가와 지방자치단체 간의 사무배분의 원칙을 규정해야한다. 안전 법제는 안전재정영향평가를 통하여 입법의 타당성을 달성해야 하며 관련 사업예산에 대한 평가를 통하여 실효성을 확보해야 한다. 입법에 대한 영향평가와 재정에 대한 영향평가는 입법을 통한 국가작용이 효율적으로 운영될 수 있는 최적의 방안이다.

The cyber security of information society, and the prevention of dangerous society for safety. The state tries to find ways to guarantee the safety of the people institutionally through finances. Validity and effectiveness must be secured in order to secure the systematic nature of safety-related legislation. The disaster safety legislation is expanding the support and control of the nation, and the crisis management manual needs to be applied practically in the field. The regulations for site status and support systems are specified. In addition, legislative jurisdiction over disaster prevention requires the allocation of work between the state and municipalities and prescribes principles. The establishment of an impact assessment system in the safety budget will serve as a basis for mitigating the financial burden and expanding the effectiveness, efficiency, and economic efficiency of the legislation. With the introduction of the safety assessment system, safety-related individual legislation enables sound management of the budget.

공증 서비스는 사적으로 제공되기 보다는 공적으로 제공되어야 한다. 현재 공증 서비스는 공증인으로 지정된 변호사나 변호사 그룹인 법무법인 등에 의해 제공되고 있다. 변호사가 법률 전문가인 것은 맞지만 일반인보다 더욱 높은 도덕성과 윤리의식을 가지고 있다고 단정할 근거는 어디에도 없다. 현행 공증인법에 따른다면 공증 서비스를 제공하는 공증인은 해마다 수억에서 수십억 이상의 수수료 소득을 취하고 있으며, 거의 종신적으로 경제적 수입을 보장받고 있다. 이는 이른바 ‘법벌(법조귀족)’을 양산하는 특혜성 입법이다. 법벌 그룹의 형성은 ‘사회적 특수계급 창설’을 금지하고 있는 헌법 규정에 위배되는 측면이 있다. 법치주의는 법에 의해 의율되어야 한다는 것이지 변호사 등 법조인에 의해 다스려진다는 의미가 아니다. 국립공증원을 설립하여 서비스를 전국적으로 균일하게 제공하고, 서비스 품질도 높이며, 수수료를 낮추고, 전자공증 등을 활성화 하는 등 다양한 공공성 증진 효과를 기하여야 할 것이다. 아울러, 그동안 공증인이라는 법조 그룹이 취해오던 공증 수수료 수익 전부를 사회복지, 서민융자, 창업 활성화, 지방자치단체 재정 지원 등에 사용하는 등 공공성과 공익성을 더욱 높여나가는 방향으로 재원화하여야 할 것이다. 이에 ‘공증인법’의 폐지와 더불어‘국립공증원의 설립 및 운영과 발생수익의 공익적 활용에 관한 법률’제정안 입법화를 제안하고자 한다.

The notary service needs to be officially provided rather than being offered privately. Currently, the notary service is offered by an attorney designated as a notary public or a law firm that is comprised of a group of attorneys. Without doubt, it is proper to classify an attorney is a legal specialist, but there is no basis for the assertion that they are equipped with higher morals and ethical values than ordinary people. According to the present Notarial Act, notary publics who provide the notary service earn billions of won or more in fees every year and are guaranteed a substantial income for their entire life. It is a preference-giving legislation that results in the creation of legal aristocrats. The creation of these legal aristocrats is considered to violate the constitutional provisions that prohibit the establishment of a special social class. The rule of law is based on governance in accordance with laws, and it does not mean governing by judicial officers including lawyers. The establishment of a National Notary Public would provide services nationwide and contribute to enhancing diversified public interest by improving the quality of services, reducing fees and facilitating electronic notarization. In addition, all the fees that a legal group associated with notary publics have received through the notary service should actually be use in facilitating social welfare, extending loans to ordinary people and providing financial support to self-governing bodies so that public interest and public welfare can be further enhanced. In this regard, the study proposes the abolishment of the ‘Notarial Act’ and the legalization of the ‘Act on the Establishment and Operation of National Notary Public and the Public Use of Generated Income.’