Earticle

입법은 의사소통 과정이다. 입법절차에 대한 대국민 소통과 국민 참여는 현상태 의 극복과 사회의 적극적인 변화를 지향할 수 있고, 지식의 전달과 이익의 표출에 기여하며, 또한 참여의 주체들로 하여금 입법에 대한 책임의식을 높이는데 일조할 수 있다. 우리나라는 입법절차에서 국민의 다양한 의견을 수렴하고, 국민참여를 활성화하 기 위한 다수의 제도적 장치 마련하고 있는 국가이다. 다만 이들 절차는 입법권한 을 행사하는 기관이 그 권한행사를 위해 이용하는 절차이며, 기관을 위한 절차로서 입법절차의 목적을 정보수집으로 파악하려는 경향이 강하다. 때문에 의견이나 정보 제출하는 개개인은 절차에서 부차적인 역할밖에 기대되지 않고, 참여절차가 기관 주도로 개시되기 때문에 참가자가 하더라도 그 행사는 기관의 절차개시의 판단에 의존하기 때문에 소극적 지위에 머물 수 밖에 없다. 따라서 입법과정에서 보다 적 극적은 소통과 참여를 유도하기 위해 스위스나 영국처럼 입법계획단계에서의 의견 수렴절차를 제도화해야 하며, 주요법안에 대한 전문가 참여 및 공시제도를 의무화 해야 한다. 또한 주요 법령정비시 계획단계에서부터 전문가나 이해관계자들이 참여 하여 그들의 의견을 수렵한 종합적인 보고서를 공시하고 그에 대한 일반인의 의견 수렴을 통해 최종계획을 마련하는 협의제도를 신설해야 할 것이다. 마지막으로 현 재 구축되어 있는 정부입법추진 포털사이트를 개편하여 의견수렴절차에 관한 포털 사이트로서 ‘보는 문서’에서 ‘이용하는 문서’로, 나아가 ‘활용하는 문서’로 정착될 수 있도록 해야 할 것이다.

Lawmaking is a kind of communication process. Communication and participation of citizens for legislative proceedings not only help us to get over the present problems and to change the whole society actively, but also contribute to deliver knowledge and to express interest among citizens. In addition, they also play a role in boosting sense of responsibility of the concerned about legislation. Korea has a lot of institutional measures for legislative procedure to gather extensive opinions from various strata of society, and to vitalize participation of citizens. These processes are, however, used by the organizations which are to exercise legislative authority, and as processes for organizations, tend to understand the purpose of legislative procedure as information collecting. Therefore, individuals who submit opinions of information are expected to play only secondary roles, and because of organizations' leading role in beginning participation process, even if participants take part in the procedure, relying on organizations' decision in process beginning, they have nothing to do but remain passive. Consequently, we need to institutionalize an opinion collecting process on the legislative programming stage, which is similar to the institutions that Switzerland and the United Kingdoms have. And it is also important to make participation of the experts for the major bills draft and its information disclosure system compulsory. Furthermore, comprehensive reports which include various views of experts and stakeholders should be announced officially when it comes to readjustment of major laws. And then, consultation process gathering the general public's opinions to arrange final plans should be established. Lastly, It is necessary to reorganize the governmental portal site already constructed to an opinion-gathering portal, which will lead the contents to be 'documents to be seen' to 'documents can be used', and eventually to 'documents that we can make the best use of it'.

국회의 핵심기능인 입법사무를 혁신하기 위하여서는 심의과정의 혁신과 심의기 법의 개선에 있다. 최근 국회에서는 의원들의 법률안 제안이 활발하지만 법률안을 제안하는 것이 중요한 것이 아니라 제대로 된 법률안을 제안하는 것이 중요하고 정부제안 법률안 을 잘 심의하여 좋은 내용으로 다듬는 것이 국회의 할 일이다. 입법학은 입법이론과 입법기술 외에 입법정책과 입법과정을 다루는 학문이고 실 용성이 높은 학문인데 우리나라에서 입법학은 아직 초보단계에 머물러 입법학의 학 문적 성과가 당장 국회입법의 혁신에 기여할 것으로 기대할 수는 없다. 우리나라에서 입법학은 주로 입안심사에 관한 실무를 담당하는 법제처와 국회사 무처에서 입법기술 위주로 다루었으며 최근 헌법재판소의 입법절차에 대한 통제와 입법내용에 대한 통제도 입법학의 발전에 기여하였고 한국법제연구원도 법률안의 입안과 입법기술의 체계적 정리 및 입법평가 부문에서 업적을 쌓고 있으며 한국입 법학회는 이론적 관점에서 입법학의 발전에 이바지하고 있으나 전반적인 성과는 미 미한 편이다. 앞으로 국회입법조사처에서 입법학을 실무적으로 발전시키는 역할을 담당할 필 요가 있다. 국회입법의 혁신을 위한 과제로서는 의원들의 법률안 입안과 심사의 내실을 기 하기 위한 입법정보를 확충하고, 의원입법 발의요건을 강화하여 의원입법의 질적 수준을 확보하며, 국회의 법률안 심의의결절차를 개선하여 이해관계자의 갈등을 조 정하고, 국회입법지원조직의 역량을 최고로 발휘할 여건을 조성하고 이를 위한 조 직개선을 도모하며,입법기술을 개발하여 활용하는 노력을 계속하는 것이다.

We need to innovate the process of the bill deliberation and improve the legislation techniques to reform the legislation which is the major function of the National Assembly. Lately the members of the Nation Assembly have introduced abundant legislative bills to its committees. However, what is more important is the quality rather than the quantity of bills submitted. It is also one of functions of the National Assembly to improve the bills brought in by the Korean Government through the thorough deliberation process. Legislative Studies are very practical sciences which deal with the legislative policy and its process as well as legislative theories and legislative skills. In Korea, however, legislative studies remain in the rudimentary stage. So we cannot expect its academic achievements thus far to contribute much to reforming the legislation of the National Assembly right now. Legislative Studies of Korea until now focused on the legislative skills practiced in Ministry of Government Legislation and National Assembly Secretariat which take charge of actual affairs of legislation. Recently Constitution Court of Korea contributed to the development of legislative studies by controlling the process and contents of legislation according to the Constitutional principles; Korea Legislative Research Institute also produced brilliant achievements in the legislation areas such as drafting of bills, systematic arrangement of legislation techniques, and the legislation assessment; and Korean Society of Legislation Studies contributed to the development of legislation studies in theoretical perspective. Their general outcomes, however, could be said to be slight as yet. In the future, National Assembly Research Service need to play an important role in developing legislation studies practically. To reform the National Assembly legislation, we need to fulfill the tasks as following: we should expand the legislation information to enrich the substance of the law drafting and deliberation of members of the National Assembly; we should ensure the quality of the member legislation by applying stricter requirements in introducing new bills; we should facilitate the adjustment of the conflicts among interested parts by improving the processes for the deliberation and resolution of legislative bills; we should establish the conditions under which the supporting organs of the National Assembly can give full play to their ability, and should improve the organizational structure to ensure it; we should continue the efforts to develop and use legislative techniques.

주민소환제는 지방선출직 공직자의 주민들에 대한 책임성을 강화한다는 목적을 위해 고안된 제도이지만, 여러 우려와 문제점이 있다. 주민소환법의 문제점에 대한 헌법소송이 제기되기도 하였고 법률의 입법적 불비도 계속 논란이 되었다. 주민소 환의 사유를 규정하지 않은 분명한 입법적 의도가 있음에도 불구하고, 이를 입법적 불비로 보아 소환사유를 규정하자는 의견들도 많고 소환사유를 규정한 법률안도 여 러 건 발의되었다. 주민소환제의 시행으로 인한 후유증도 컸으며, 주민소환제의 실 효성에 대한 논란도 있었다. 지방의회의원이나 지방자치단체장에 대한 주민소환제 도의 도입 이후에 나타난 상황들에 대하여 부정적인 의견이 있는 것처럼, 교육감과 교육의원에 대한 주민소환제도의 도입이 긍정적인 효과만 있을 것인가에 대한 의문 이나 회의도 있었다. 이러한 입법과정을 지켜보면서, 주민소환에 관련 법률에 대한 체계성의 우려가 제일 크다고 할 수 있다. 하나의 법률을 제정하거나 개정할 경우 다른 법률과의 관계를 고려하여야 한다. 그리고 각 개별법의 제정이나 개정으로 법 률체계의 체계정당성에 위반되는 경우도 있을 수 있다. 특히 1개 조문이나 하나의 사항에 해당하는 몇 개의 조문만을 수정하는 소위 ‘원포인트 개정법률’의 경우에는 체계정당성을 위반하거나 약화시키는 경우가 있을 수 있다. 정부가 제출하는 법률 안 보다는 의원이 발의하는 법률안의 경우에 있어서, 관련 법률의 체계성에 대한 검토가 부족하게 되면 이러한 우려가 현실로 될 수 있다. 2006년 5월 주민소환에 관한 법률 의 제정 당시에 교육감 등은 간선제로 선출되었기에 주민소환의 대상에 서 제외되었다. 2006년 12월에 지방교육자치에 관한 법률 의 개정으로 교육감 등 은 주민에 의한 직선제로 바뀌었으나, 주민소환의 대상에도 포함시켜야 하는 개정 작업은 없었다. 이후 이러한 입법적 불비에 대한 지적이 이어지자, 2008년에 교육 감을 소환대상으로 하자는 의원법안이 발의되고 2009년에는 교육의원을 소환대상 으로 하자는 정부법안이 발의되었다. 이 두 법률안은 행정자치위원회 위원장의 대 안으로 통합되어 2010년 2월에 본회의에서 의결되었다. 교육감과 교육의원에 대한 주민소환제 도입을 위한 입법과정을 지켜보면서 느끼는 것은, 관련 법령의 체계성 에 대한 검토, 입법내용의 신중함과 입법과정의 진지함이 아직도 절실히 필요하다 는 점이다.

The recall of locally elected officials was allowed in Korea since 2006. The locally elected officials that can be the subjects of the recall system were are local government heads and local councilors. The recall system for local educational officials has been allowed in Jeju Special Self-Government Province since 2006 when the Special Act on The Establishment of Jeju Special Self-Governing Province was newly legislated. Nevertheless, recall for local educational officials was not allowed because in May, 2006 when the Recall of Elected Officials Act was legislated, they were not appointed by election. However, as the Educational Autonomy Act was amended in December, 2006, local educational officials began to be elected and accordingly there comes out a claim that even elected educational officials should be subject to the recall system. Many scholars and citizens have been requesting the recall system should be applied also to educational officials and the parliament accepted such opinion.

한반도의 통일은 그동안 60년이 넘는 기간 동안 이질적인 사회적ㆍ정치적 환경 과 생활환경을 달리해온 남북사회에 앞으로 통일의 과정에서 사회문화, 경제시스템, 국제적 역학관계 등에서 엄청나게 큰 변화를 초래할 것이다. 통일의 시기의 문제는 어느 시점이 될지 단정적으로 예측할 수는 없을 것이다. 현재 동아시아의 정치적 역학구도 속에서 우리 민족의 경쟁력과 평화의 시대를 열 기위한 통일시기를 앞당기기 위해서는 우리 내부적인 정책과 입법의 변화를 통하여 통일기반을 조성하고 정치경제적 교류와 협력을 통한 통일을 위한 준비작업의 수행 이 필요한 시점이며, 다양한 법제도적 연구를 통하여 통일이후의 사회변화에 따른 충격을 완화할 법제도적 준비를 수행할 시기에 직면해 있다. 최근 북한의 입법동향이 예전과는 다르게 나타나고 있다. 중국의 개방정책의 성 공에서 자극받은 북한은 ‘사회주의법무생활’의 강조에 맞추어 ‘사회주의법제사업의 완비’를 선언하고 ‘사회주의 법치국가’를 건설하겠다는 야심찬 노력의 흔적이 곳곳 에 나타나고 있다. 1990년대 이후 헌법을 비롯한 수많은 개별법에서 이러한 노력을 보이면서, 개별 법률의 제정에서 정해진 절차와 형식을 갖추려고 하고 있다. 이러한 북한의 법제변화와 함께 우리의 통일을 위한 입법의 방향과 통일이후의 법제개선에 대한 새로운 준비가 필요한 시점이다. 북한의 현경제의 상황에서 볼 때 개방은 불가피한 현실이고 개방과 함께 통일의 시기는 더욱 앞당겨질 가능성이 농 후하다. 예기치 못한 급작스런 통일의 길목에 처하는 상황을 상정하여 민족의 미래 를 담보할 안정적ㆍ합리적 법치주의 실현을 위한 통일대비 입법의 방향설정과 통일 이후 법제개선작업에 대한 철저한 계획과 체계적 준비가 필요한 시점이다.

In the meantime, more than 60 years, the korean peninsula has been operating differently social and political environment. The unification of the korean peninsula is result in a socio-cultural changes. The timing of unification certainly will never be able to predict. Since unification, our nation's competitiveness and an era of peace will be accomplished as preparation for reunification through our internal policies and legislative changes. In recent years, the trends of legislative in North Korea is appearing differently. North Korea has been affected by the success of the open-door policy of China. Since the 1990s, the numerous individual law has appeared these result. In the enactment of individual law, it is trying to keep a fixed procedure and format. With these legislative changes of North Korea, a new preparation in legislation is made by way though change of legislative direction and improvement of legislation. In situation of unexpectedly sudden unification, the effective development of the nation and rule of law will be possible to improve legislation. Since the unification, the legislative improvement will be consist of a careful plan and systematic preparation.