Earticle

본 연구의 목적은 한국 국회에서 의원들이 와플링을 결정하는 동인이 무엇인지 분석하 고 미국과는 다른 한국 국회의 와플링 이론을 발전시키는 데 있다. 이 연구는 기존 국내 연구들의 한계를 극복하기 위해 국회의원들의 와플링 행태를 의원 개인의 특성뿐만 아니 라 법안의 특성까지 종합적으로 고려한 모형을 수립하여 연구의 가설을 경험적으로 검증 한다. 연구의 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 발의자 수가 많은 법안일수록 의원들이 와플 링(반대)할 가능성이 적은 것으로 나타났다. 둘째, 법안에 대표발의한 의원이 공동발의에 참여한 의원들보다 전략적 와플링을 할 가능성이 낮게 나타났다. 셋째, 법안이 상임위원회 단계에서 수정된 경우에 의원들이 본회의 표결에서 기권표를 던져 와플링을 할 가능성이 높게 나타났다. 넷째, 미국 의회와는 다르게 한국 국회에서의 와플링은 다수당 의원들보다 는 소수당 의원들에게서 자주 관찰되는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 한국 국회에서 나 타나는 의원들의 와플링 행태가 미국과는 다르다는 점을 의미하며, 와플링 분석에서 의원 개인의 특성과 함께 법안의 특성을 반드시 고려해야 한다는 점을 시사한다. 본 연구를 통 해 미국 의회를 넘어 여러 민주주의, 권위주의 국가에서 나타나는 의원들의 와플링 결정에 대한 후속 연구들이 진행될 수 있기를 기대한다.

This study aimed to analyze what drives legislators to decide on waffling in the Korean National Assembly and to develop the waffling theory of the Korean National Assembly, which is different from the United States. To overcome the limitations of existing domestic studies, this study empirically verifies the hypothesis of the study by establishing a model that comprehensively considers not only the individual characteristics of legislators but also the characteristics of bills. The results of the study are as follows. First, bills with more cosponsors were found to be less likely to do waffling by legislators. Second, legislators who represented the bill were less likely to do strategic waffling than those who are cosponsored. Third, if the standing committees revise the bills, it is highly likely that legislators will do waffling by abstaining in the floor voting. Fourth, unlike the U.S. Congress, waffling in the Korean National Assembly was frequently observed in minority members rather than majority members. These results suggest that legislators' waffling behavior in the Korean National Assembly is different from that of the United States and that the bill's characteristics and the individual characteristics of legislators must be considered in the waffling study. Through this study, we expect follow-up studies on lawmakers' waffling decisions in various democratic and authoritarian countries can be conducted beyond the U.S. Congress.

본 논문은 제20대 국회 개헌특위와 헌정특위에서의 개헌 논의의 특징을 당시 특위의 회의 록과 결과보고서들에 대한 질적 분석을 통해 살펴본다. 첫째, 개헌 논의에는 정당 간 첨예한 대립이 나타났고 이는 특별위원회 기제로는 해결되기 어려웠다. 둘째, 개헌 논의의 기회가 열 렸을 때 정치 세력만이 아니라 사회의 개별 이익들이 자신들의 이익을 반영하기 위해 활동한 다. 셋째, 개헌의 주도권을 대통령이 가지고 추진한 것은 국회 개헌 논의에 좋지 않은 영향을 주었다. 이러한 특징이 나타나게 된 이유로 이 논문은 개헌 의제의 정치적 현저성(political salience), 의회에서의 입법 성과가 각 정당의 선거 전망에 영향을 미친다는 점, 그리고 개헌이 사회 전 분야에 광범위한 영향을 미치는 총체성을 탐색적으로 제시하였다. 이러한 탐색은 정당이익이 론과 이에 기초한 정당 간 입법게임 모델, 그리고 개헌과 유사하게 광범위한 참여자의 활동을 유발하는 정부조직 개편의 정치성에 관한 이론적 논의들의 유추·적용을 통해 이루어졌다. 이 연구의 시사점은 다음과 같다. 첫째, 개헌 논의에서 정치 세력 간 갈등과 대립은 필연적 이며 이를 어떻게 관리하고 통합하는 것을 고민하는 것이 중요하다. 둘째, 정치 세력 간의 갈 등 해결 기제로는 정당 간의 직접 협상 기제도 중요하다. 물론 여기에는 이에 대한 통제 절차 를 제도화하는 방법에 대한 고민이 필요하다. 셋째, 사회 특수 이익의 활동에 따른 이들 간의 갈등 관리도 필요하다. 넷째, 개헌 논의는 대통령보다 국회가 주도하는 것이 그 성공 가능성을 높인다..

The aim of the research is to describe parliamentary discussion on the constitutional revision and point out the features of it focusing on the two special committees in the 20th National Assembly. First, there was a fierce conflict between parties in the discussion and the deliberation in the special committee could not be a mechanism to solve or control it. Second, not only political class but special interests took part in the discussion to articulate their interests. Third, the President’s initiative for the constitutional revision made things worse during the discussion. The research explores the causes of the features as follows; the political salience of constitutional revision, the influence of legislative performance on parties’ electoral prospects, and the fact that the constitutional revision has a wide impact on a polity and its members. The exploration is based on the partisan theory by Cox and McCubbins (2005; 2007), the legislative game model by Seo and Yoon (2020), and theoretical discussions on government reorganization which has a wide impact as the constitutional revision. The implications of the research is as follows; First, the conflict between political parties is unavoidable, so it is important to consider how to manage and control it. Second, a direct negotiation between party leaderships could be important as a mechanism to manage the conflict. Third, it is also necessary to manage the conflict between special interests during the discussion on constitutional revision. Fourth, the initiative of the legislature rather than that of the President is helpful for the success of the constitutional revision.

이 글은 비선거직 입법관료인 미국의회 의사규칙자문관의 영향력 증대가 대의민주주의 를 침해한다는 일각의 비판은 적절하지 않고 오히려 미국 대의민주주의의 성숙을 도모해 준다는 점을 여러 근거로 밝힌다. 의사규칙자문관의 영향력은 첫째, 정당정치의 자연스러 운 산물이고, 둘째, 비정파성, 비자의성, 안정성, 일관성 등 입법과정의 여러 가치를 제고하 고, 셋째, 제도적 이해충돌의 여지를 줄이고, 넷째, 대의민주주의 이상의 다면성, 총체성을 기하고, 다섯째, 정치미학 차원에서 유권자의 정치적 효능감과 신뢰감을 높일 수 있다. 이 러한 정당화 논리는 한국국회에도 적용될 수 있는 일반적 시사점을 낳는다. 즉, 대의민주 주의를 선거직 정치인의 독점적 영역으로 보지 말고 비선거직 행위자들의 역할을 넓게 인 정할 때 조화롭고 균형 잡힌 대의민주주의를 추구할 수 있다는 점, 특히 의회 의사운영의 규칙과 절차를 의원들에게만 맡기지 말고 입법관료가 중립적으로 해석, 적용하도록 할 필 요가 있다는 점을 시사 받을 수 있다.

This paper argues that, contrary to what some critics allege, the rising political influences of U.S. congressional parliamentarians as legislative rule referees help to mature American representative democracy. The parliamentarians’ discretionary authority, which is a natural product of party dynamics, promotes such crucial values as non-partisanship, non-arbitrariness, stability, and consistency in the U.S. Congress. It also lessens institutional conflicts of interest, and contributes to completing a multifaceted character of representative democracy. Furthermore, it aesthetically appeals to citizen spectators and boosts their senses of political efficacy and trust. The positive roles of U.S. parliamentarians send comparative implications relevant to the Korean National Assembly: representative democracy, far from being a narrow stage monopolized by elective politicians, calls for bigger roles of non-elective actors in order to be balanced and harmonious. In particular, high-ranked legislative bureaucrats need to be authorized to make neutral referees’ final calls on interpreting and applying legislative rules and procedures.

법률안은 국회의원과 정부가 제출할 수 있는데, 법률안이 재정부담을 초래한다면 제출권 자는 예상되는 비용을 추산하여 비용추계서를 함께 작성하여야 한다. 국회의원이 첨부하여 야 하는 비용추계서는 국회예산정책처가, 정부가 첨부하여야 하는 비용추계서는 정부가 작 성한다. 비용추계제도가 본격적으로 운영된 이후 국회예산정책처의 비용추계에 대해서는 관련 연구와 실무자료가 축적되었으나, 정부의 비용추계에 대해서는 연구가 부족한 편이 다. 본 논문은 제21대국회 기간에 정부가 제출한 법률안(502건)에 대해 정부가 작성한 비 용추계서와 비용추계서 미첨부사유서를 전수(全數) 조사하여 정부의 비용추계가 지니는 특징과 문제점을 분석하고 개선 방안을 도출하였다. 본 논문의 조사와 분석 결과, 정부의 비용추계서는 재정수입(세법) 중심으로 작성되고 있고, 실질적으로 재정부담을 야기하지 않는 경우까지 포괄하고 있으며, 재원조달방안은 형식적으로 작성되고 있는 것으로 나타났다. 이에 법률안 심사 전에 합리적인 비용 정보를 제공한다는 관점에서 비용추계의 대상을 재정부담뿐 아니라 재정영향으로 명확화하고, 비 용추계서를 작성하지 않아도 되는 미첨부사유의 금액 기준을 하향조정하여 비용추계서 작 성을 활성화할 필요가 있다. 또한, 정부의 비용추계서 작성 관행도 일부 개선점이 있는 것으로 나타났다.

This paper analyzed the current status and characteristics of the cost estimates for government bills by investigating the cost estimate accomplished by the government (502 cases) submitted by the government during the 21st National Assembly. The bill can be submitted by lawmakers and the government, and if it causes a financial burden, a cost estimate must be prepared by estimating the expected cost. The cost estimates to be attached by lawmakers shall be prepared by the National Assembly Budget Office, and the cost estimates to be attached by the government shall be prepared by the government. Since the cost estimates-related research and practical data have been accumulated on the National Assembly, but research on the government's cost estimation is insufficient. As a result of the investigation and analysis of this paper, it was found that the government's cost estimates were written centered on fiscal revenue (tax law), covered cases that did not actually cause financial burden, and the financing plan was prepared insufficiently. Therefore, from the perspective of providing reasonable cost information before reviewing the bill, it is necessary to clarify the range of cost estimation as well as fiscal impact, and to activate the preparation of cost estimates by lowering the standard for unattached reasons. In addition, it was found that the current practice of preparing cost estimates also needs to be partially improved.

본 논문은 지방의회 입법 활동에 영향을 미치는 단점정부와 분점정부의 지방정부 구조 와 정당 간 경쟁에 대해 논의하였다. 지방의회의 입법 활동은 진정한 지역 자치를 실현하 는 지방자치의 가장 핵심적인 활동이다. 하지만 지방의회의 조례안 발의 건수는 여전히 지 방자치 단체장이 제출한 조례안 건수에 비해 상대적으로 낮고 지방의회의 입법 활동은 여 전히 부진하다. 지방의회 입법 활동을 평가하기 위한 기존의 연구들은 분석의 대상을 일부 지방자치단체에 한정하고 있으며 전국의 모든 광역의회를 비교적 시작에서 분석한 연구는 소수이다. 또한, 지방의회의 입법 활동에 대한 실증적 연구들은 지방의회의 제도적 측면이 나 지방의회 의원의 개인적 역량에만 초점을 맞추고 있다. 본 연구는 2008년부터 2020년까 지 17개 전국 광역의회의 입법 활동을 대상으로 단점정부와 분점정부의 지방정부 구조와 정당 간 경쟁이 광역의회 입법 활동에 어떠한 영향을 주고 있는지 분석하였다. 분석결과 분점정부보다 단점정부에서 의원 1인당 조례안 발의 건수가 높게 나타났다. 또한 정당 간 경쟁은 단점정부와 분점정부에서 입법활동에 상이한 영향을 주고 있음을 발견하였다. 단점 정부에서는 정당 간 경쟁이 낮을수록 광역의회에서 입법 활동이 활발하게 나타났으며 분 점정부에서는 정당 간 경쟁이 높을수록 광역의회의 입법 활동이 활발하게 나타났다.

This paper discusses how the structure of local governments and the level of party competition influence the legislative activities of local councils. Legislative activity is one of the most essential elements for realizing local autonomy at the grass-roots level. However, ordinances proposed by local councils are still relatively few in comparison to those proposed by the head of local governments. Existing studies have examined the legislative activities of local councils, focusing only on a small number of local governments and analyzing only their institutional aspects or personal capabilities of local councils. This paper explores how unified or divided local governments and arty competition affect the legislative activities of provincial councils, from 2008 to 2020. This paper finds that unified governments have more favorable legislative conditions than divided governments, and that party competition increases the legislative activities of divided local governments, whereas it decreases those of unified local governments.

주민참여예산제도는 정책혁신제도로 지방자치단체장의 규칙과 지방의회의 조례 간 제·개정의 상호 균형이 필요하다. 주민참여예산제도를 통해 지역주민이 예산심의라는 입법부 기능과 재정 집행이라는 행정부 기능에 모두 참여하려면 두 개의 법령이 상호성을 가지고 개정되어야 한다. 본 연구는 225개 시군구를 분석 단위로 동 제도가 시작된 2004년부터 2022년까지의 전 기간을 대상으로 규칙과 조례의 제·개정일 발생일 간의 소요 기간에 대해 생존분석(Survival Analysis)을 적용하였다. 분석 결과, 제·개정 소요일수는 조례보다 규칙이 391일 더 짧고, 제·개정한 시군구 수는 규칙보다 조례가 약 3배 더 많았다. 광역시가 광역도보다 규칙과 조례의 제·개정에 적극적 이었다. 연도별 규칙과 조례의 통계적 개정 가능성을 보면, 규칙은 최초 제정 후 12년 이전 에, 조례는 최초 제정 후 15년 이전에 거의 개정되었다. 소요기간을 기준으로 보면, 조례보 다는 규칙이 단기간에 미개정하여 기간 불균형이 있었다. 종합적으로 판단한 결과, 규칙을 제·개정하는 지방자치단체장보다 조례의 정책혁신을 추 구한 지방의회의 노력이 더 강하였다. 지금보다 더 많은 규칙을 제·개정하고 주민참여를 활성화하려면, 중앙정부, 지방의회, 주민의 요구를 적극적으로 수용하는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.

The participatory budgeting system requires a mutual balance between the rules of local government heads and local council ordinances. A mutually balanced policy innovation is required that allows residents to participate in both the legislative function of budget deliberation and the executive function of fiscal execution. Therefore, in this study, survival analysis was applied to the period required for the enactment and revision of rules and ordinances and subsequent revisions for the entire period from the year of 2004 to 2022, using 225 cities, counties and districts as the unit of analysis. As a result of the analysis, the number of days required for enactment /revision by year was 391 days shorter for the rule than for the ordinance, and the number of cities for enactment/revision was about 3 times greater for the ordinance than the rule. Metropolitan cities were more active in enacting and revising rules and ordinances than metropolitan provinces. Statistical possibility of the revision of rules and ordinances by year is almost nonexistent after 12 years for rules and 15 years for ordinances after the first enactment. In terms of the required period, rules are more likely to expire faster than ordinances, so the statutes that destroy the balance are rules. As a result of the comprehensive judgment, the efforts of local councils in pursuing policy innovation of ordinances are stronger than the heads of local governments who enact and amend rules. In order for more rules and amendments to occur than now, it is necessary to prepare an institutional mechanism that automatically accommodates the demands of the central government, local councils, and residents.

지방자치가 부활한 지 30년이 지나 한국 지방자치가 ‘청년기’에 접어들었다는 평가를 받 는다. 또한 최근 통과된 지방자치법 전부 개정안은 지방자치 확대와 지방분권 강화를 강조 한다. 그러나 여전히 지방선거가 중앙정치의 지배적인 영향력 하에 치러지고 있음이 지적 되고 지방자치단체장 재선의 영향요인을 밝히는 많은 연구들도 대통령과 같은 정당여부, 지역주의 등과 같이 중앙정치에 집중하여 논의가 이루어지고 있다. 환언하면 많은 선행연 구들이 지방정치를 중앙정치에 예속된 것으로 간주하여 지역 수준에서 나타날 수 있는 정 치성에 대한 고려가 상대적으로 미흡하였다. 본 논문은 2014년과 2018년 지방선거에서 지방자치단체장의 재선에 미치는 요인을 후보 자요인과 정당요인으로 구분하여 분석하였다. 구체적으로 후보자요인을 개인적 특성과 재 정으로 구분하고 지자체장의 정치적 영향력을 키울 수 있는 재정지출과 해당 지역에서 우 세한 정당이 존재하는지 등 지방정치와 관련된 변수들이 포함된 분석에서도 선행연구에서 나타난 바와 같이 여전히 정당요인이 강한 영향력을 보이는지를 확인하였다. 로짓분석결과, 2014년과 2018년의 재선 요인에는 차이가 있으나 전반적으로 정당요인이 가장 강력한 것으로 나타났다. 2014년에는 무소속 여부(-)와 지자체장과 중앙정부의 당적 일치(+)가 2018년에는 지자체장과 지방의회의 당적일치(+)가 가장 강력한 재선요인으로 확 인되었다. 후보자요인 중 나이는 공통적으로 유의미(+)하게 나타났으나 학력은 2018년에만 유의미한(+) 결과를 보였다.

30 years after the revival of local autonomy in South Korea, some consider Korean local autonomy has entered its age of “adolescence.” Moreover, the recently revised Local Autonomy Act emphasizes the expansion of local autonomy and increased decentralization. However, critics still point out that local elections are heavily influenced by national politics and previous studies on the reelection of chief elected officials of local governments have focused narrowly on national political factors, such as whether the party of the local government leader and the presidential party are the same and regionalism. In other words, most studies have assumed that local politics are beholden to national politics and have given less attention to local political factors and how they influence local elections. In this article, we analyzed candidate factors (including personal traits and fiscal variables) and party factors affecting the reelection of local government leaders (chief elected officials) in the 2014 and 2018 local elections. We included variables related to local politics, such as the presence of a dominant party in the region and fiscal expenditures that could increase the political influence of the local government leader. Our logistical regression results show differences between successful reelection factors in 2014 and 2018 elections, but party factor variables were the strongest predictors of local leader reelection in both years. In 2014, party affiliation and alignment between the political party of the local government leader and the presidential party predicted reelection success, while in 2018, alignment between the political party of the local government leader and the majority of local council predicted reelection success. Among candidate factors, age (+) predicted reelection success in both years, while education level (+) was only significant in 2018.

정치적 이념과 관련 없이 역대 정권별로 주요 국정과제 중 최상위 순위로 거론되는 것은 지역혁신과 지역균형발전 이었다. 수도권 집중화를 해소하고 국가균형발전을 위해서는 중 앙정부와 지방자치단체, 산업계, 학계 등 민간분야와의 관계 형성이 핵심요소로 작용한다 고 알려져 있다. 국가균형발전법 제정을 비롯해 역대 정부별로 지역균형발전을 위한 다양 한 제도와 정책 마련, 거버넌스 구축을 위해 큰 재정투자와 함께 다양한 정책적 노력을 진 행하고 있으나, 현재 국민이 체감하는 성과는 크지 않다. 이는 중앙정부 중심으로 다소 수직적인 지역균형발전을 도모하였기 때문으로 분석할 수 있다. 이러한 한계를 극복하기 위해서는 지방 소재 대학, 연구기관, 산업계의 역량을 육성 하여 해당 지방자치단체와 함께 지역에 특성화된, 그리고 전략적인 산업을 발굴해 장기적 이며 지속적인 지역균형발전을 도모할 필요가 있다. 이 글에서는 이런 수평적인 협업생태 계 마련을 위한 거버넌스 정립의 이론적 근거로 트리플 헬릭스 모형(Triple Helix Model)을 제시하고자 한다. 이를 토대로 지방혁신을 위한 정책적, 제도적 거버넌스 방안을 제언하고 자 한다. 특히, 지역혁신주체로써 지방대학의 새로운 역할 정립을 모색하고자 한다.

Regardless of political ideology, previous governments cited regional innovation and balanced regional development as the top priorities among state affairs. It is known that the formation of relations with the private sector such as the government, industry, and academia plays a key role in resolving the centralization of the metropolitan area through balanced national development and preparing for future society. Various policy efforts are being made to prepare various systems, policies, and governance for balanced regional development, including the enactment of the National Balanced Development Act, but the results are insignificant. This can be analyzed because the central government promoted somewhat vertically balanced regional development. In order to overcome these practical limitations, it is necessary to promote long-term and continuous balanced regional development by developing the capabilities of local universities, research institutes, and industries and discovering regional and strategic industries with local governments. In this paper, we present a triple helix model as the theoretical basis for establishing governance to build such a horizontal collaboration ecosystem. Based on this, policies and institutional governance measures for regional innovation are proposed, and a new role of local universities is sought as a subject of regional innovation.

본 연구는 제8회 전국동시지방선거 결과를 바탕으로 더불어민주당과 국민의힘의 공천 및 당내 경선제도의 현황을 검토하고, 당내경선 과정에 대한 평가 및 제도적 효과를 살펴 보기 위해 유권자 의식조사 자료를 사용하여 당내 경선제도에 대한 지역유권자들의 인식 을 살펴본다. 경험적 분석 결과에 따르면 첫째, 유권자들은 더불어민주당보다는 후보자선 출과정에 있어 제도적 개선 노력을 보인 국민의힘의 경선과정을 좀 더 긍정적으로 평가하 였고, 도덕성을 가장 중요한 후보 공천 기준으로 인식하였으며, 바람직한 공천방식으로 당 원과 대의원 투표 및 일반 국민 여론조사 방식을 선호하였다. 둘째, 정치적 대표성과 할당 제에 대한 태도에 있어 청년공천할당제의 필요성은 모두 공감하는 반면 여성공천할당제는 여성을 제외하고 부정적인 입장을 견지하였다. 마지막으로 각 정당의 지방선거 후보 경선 과정에 대한 만족도는 각 정당의 공천 및 경선에 대한 정보나 과정보다는 당파성에 기반한 유권자의 평가에 의존한다는 점을 알 수 있었다. 지방선거에서 정당별 공천과 경선제도에 대한 유권자의 인식에 대한 본 연구의 분석결과는 풀뿌리 민주 정치를 활성화하기 위한 조 건과 발전 방향을 제시하는데 있어 많은 시사점을 제공한다.

This article explores the nomination system and candidate selection procedures of political parties and then examines voters’ perceptions of political parties’ primaries in the 8th local election. According to the empirical analysis, first, voters evaluated the People Power Party more positively than the Minjoo Party, recognized morality as the most important factor, and preferred open primaries in the process of selecting candidates. Second, in terms of political representation and attitudes toward the quota system on political minorities, voters agreed on the necessity of the youth nomination quota system, while the female nomination quota system maintained a negative position except for women. Finally, voters’ satisfaction with the candidate selection procedures mostly relies on their partisanship. These findings provide important implications for the necessary conditions and right directions to revitalize grassroots democracy.