Earticle

본 논문은 ‘문제 해결의 정치학’(Problem-Solving Political Science)의 관점에서 오늘날 대한민국 국회의원 정수의 크기에 대한 논의를 권력구조 유형을 중심으로 파악한다. ‘몇 명이 주권자인 국민을 대신해서 정치과정에서 역할을 해야 하는가?’ 등의 질문은 현대 대의민주주의 국가에서 필연적으로 존재하는 질문이고 이에 대한 답변을 정치학이 제시할 수 있어야 한다. 대한민국 헌법은 국회의원 규모에 대해 “국회의원 정수는 법률로 정하되 200인 이상으로 한다(제41조 2항).”고 규정하고 있지만 의원내각제 혹은 이원집정부제로의 권력구조 개편이 이루어질 경우, 국제적인 비교를 통한 상대적 수준을 고려했을 때, 국회의원 정수의 확대가 고려되어야 할 것이다. 기존의 연구들은 주권자인 국민을 대표하는 헌법기관인 국회의원의 정수에 대한 정치적인 논의에서 정치적인 변수들이 중요하게 고려되지 않았다는 문제가 있다. 본 논문은 기존의 연구들과는 달리 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제로 대표되는 권력구조 유형을 중심으로 앞으로 예상되는 한국의 권력구조 개편에 따른 적정한 수준의 국회의원 정수 논의에 중점을 둔다.

From the perspective of ‘Problem-Solving Political Science’, this study tries to investigate the question on appropriate size for the National Assembly of the Republic of Korea by focusing on the differences resulting from constitutional structures. ‘How many people should represent the sovereign public as members of the National Assembly?’ is an inevitable question and problem in contemporary representative democracies. Thus, the political science should be able to answer this kind of question and this study aims to do so although it can not be the complete answer, building upon previous researches. Constitution of the Republic of Korea prescribes as per Article 41 (2), “The number of members of the National Assembly shall be determined by Act, but the number shall not be less than 200.” However, if the constitutional structure of the Republic of Korea changes to parliamentarism or semi-presidentialism, in relative sense through world wide comparison, the analysis of this study claims that the number should be enlarged which might need constitutional amendment. Previous researches have also tried to answer the question regarding appropriate size for the National Assembly through regression analysis but have not directly focused on the political variables such as constitutional structures. This study highlights that such political variable is of great importance and tries to find out the appropriate size of the National Assembly by focusing on relative position of the current size in three different categories of constitutional structures: presidentialism, parliamentarism, and semi- presidentialism. This study concludes that if the Republic of Korea shifts from current presidentialism to parliamentarism or semi-presidentialism, the size of the National Assembly might need adjustments which require constitutional amendment, if internationally compared with other countries in same categories.

해외의 연구 경향과 달리, 한국에서는 행정부와 입법부 간의 역학관계에 대한 연구가 질적·서술적으로 편중되어 계량적·분석적 연구는 활성화되지 못하였다. 입법부와 행정부 간 견제와 균형이 국가발전의 원동력이라는 가정 하에 두 기관의 관계를 조직구조 차원에서 기관 예산과 인적 자원의 요인으로, 기관활동 차원에서 제출 법률안과 예산안 심의의 요인으로 나누어 분석하였다. 연구의 시간적 범위인 1965년부터 2011년까지 총 42개 연도의 시계열 자료를 이용한 분석 결과, 두 정부기관은 대체로 1~2년의 단기적 균형 관계에 있었다. 의회는 행정부에 대한 대립적 관계나 예속적 관계가 아니라 상호 협력적이며 공존하는 균형관계를 달성해야 한다. 국가경쟁력과 원만한 국정운영을 위해서는 의회의 예산, 인적 자원, 입법능력, 예산심의에서의 균형을 달성하는 의회의 조직화 및 역량 강화의 노력이 요구된다.

Different from the previous literature overseas, much research in Korea on the relationship between Administrative Government and National Council has been using not quantitative and empirical analysis but qualitative and descriptive one. This study tests the balanced relationship between the two governmental bodies, by using institution budget and manpower size as an institutional factor and Submitted Acts and Budget Proposal as an activity factor. With longitudinal data of a 42-year period from 1965 to 2006, the test model confirms that the relationship has been a short-term one of 1~2 year. This study reveals that the legislative branch should be in a cooperative relationship with the executive branch, while the balanced one should be strengthened in terms of institutional finance, manpower, Bill-making legislative competence, and budge review.

1990년대 이후 폭발적인 의원입법 증가 추세에도 불구하고 입법생산성이 낮은 수준에 머무르면서 의회의 입법기능 저하와 주인-대리인 문제를 고착화한다는 비판에 직면해 있다. 이러한 문제 인식 하에 진행된 입법동인에 대한 연구는 소속정당이 입법과정에서의 절대적 영향요인임을 확인한 바 있지만, 다수는 개인적 배경과 제도적 배경 등 선거 시점에 확정되어 있는 정적요인에 치중하면서 낮은 설명력을 보이는 한계 상황에 놓여 있다. 본 연구에서는 입법사회에서의 네트워크 등 당선 이후의 비제도적 활동을 개인적․제도적 배경, 제도적 활동과 함께 비교․분석함으로써 연구모형의 정교화를 시도하였다. 또한, 상임위원회별 특성이 서로 다를 수 있음을 감안하여 전통적 경쟁영역에서 상대적으로 벗어나 있는 과학기술 분야 상임위원회에 집중함으로써 정쟁의 외곽지역에서 입법동인은 어떠한 양태로 나타나는지를 관찰하였다. 그 결과 입법과정에는 소속정당과 함께 입법사회 등 의원의 자율 영역이 광범위한 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 하지만 의회가 지닌 대리인 문제의 극복과는 상당한 거리가 있는 것으로 나타나 정당정치를 중심으로 대의민주주의 체제의 회복과 발전에 필요한 과제에 대해 논해보았다. 본 연구의 결과는 입법동인에 대한 기존 연구를 정적요인 중심에서 입법과정에 나타나는 동적요인까지 확장하였다는 점에서 기여한다.

In spite of the explosive growth of legislation since the 1990s, the productivity of legislative legislation is evaluated significantly lower than that of government legislation. Because of this Korean National Assembly(KNA) is facing the criticism that the weakening of legislative functions has led to perpetuate the ‘principle-agent’ problem, recently. In this situation, previous studies of the drivers of legislative legislation have shown that the party affiliation is the absolute influence factor in legislation among the personal and institutional backgrounds. However, most of these studies have a limitation that the models are limited to ex-ante factors at the time of election, like an education level, ideology, and party affiliation. The explanatory power of these studies still remains low level. We attempted to elaborate the model by analyzing the non-institutional activities after entering KNA, such as the social network in the legislative society, with the personal, institutional backgrounds and institutional activities. Also, considering that the characteristics of the committees could be different from each other, we focused the committees of science and technology, which are relatively away from traditional party competition areas. As a result, we can confirm that the member's autonomous in KNA is one of the important influencing factors while the party affiliation is being the most important factor. However, it seems that there is a distance from the overcoming of the agent problem of KNA, and we have discussed the challenges necessary for restoration and development of the representative democracy focused on the party politics. This study contributes to broaden understanding the drivers of legislation from ex ante to ex post in the legislative process.

정책형성은 문제와 정책대안 그리고 정치가 복잡하게 교차하는 다중적이고 역동적인 흐름의 결과이다. 정책활동가의 역할과 우연성이 상당부분 지배하는 정책의 창에서의 합류는 복합흐름모형의 특징이다. Zahariadis의 정책형성모형은 정책체제의 분화정도가 비교적 낮고 정책이 갑자기 결정되거나 수시로 변동되는 경우에 적용이 유용하다. 2015년 3월 3일 통과된 한국의 청탁금지법 제정안은 이전의 공직부패 방지정책이 사실상 정부의 독자적 주도로 형성되었던 것과는 달리 국회라는 정치적 장에서 강력한 여론의 압박을 의식한 여·야 정당의 절충과 타협을 통해 도출되었다는 특징을 보인다. 그동안 반부패 제도의 개혁이 필요하다는 인식이 지속되어 오다가 김영란 권익위 위원장의 문제제기와 세월호 사건을 계기로 반부패 입법이 정책문제로서 설정되었다. 정책대안의 흐름에 있어 기술적 실행가능성, 가치수용성, 재정적 영향이 순기능적으로 작용하여 정책이 수립됨으로써 입법안이 수립되었으나, 국회 심의과정에서 많은 수정이 이루어짐으로써 원안과는 큰 차이를 보이게 되었다. 국회 및 여야 정당이 여론의 거센 압력으로 인해 사실상 수동적으로 입법을 추진함으로써 정책형성에서 여론을 중심으로 한 정치의 흐름이 차지하는 비중이 매우 커졌다. 여기에 정책창구가 열림에 따라 여야 지도부를 비롯한 정책활동가의 적극적 노력이 기울여지는 한편 각 흐름들이 일시적으로 정돈되어 결합함으로써 정책이 결정되었다. 본 연구는 합류에 있어 정치의 흐름의 중요하며 특히 여론에 의해 흐름들의 결합이 촉진될 수 있음을 발견하였다는 점에서 정책적 의의를 갖는다.

Policy formulation is the result of complex and dynamic streams joined together with problems, policies and politics. The active role of policy entrepreneurs and the coupling of the streams in policy window are the characteristics of Zahariadis' Model. This model has great value in the complicated cases in the meaning of describing the actual policy process, even though it can't explain the causality of policy-making in detail. The so-called 'Solicitation Prevention Act' was passed by the National Assembly on March 3, 2015. Korea's societal necessity to combat so pervasive, serious corruption provides sufficient justification for the anti-corruption legislation. The policies stream has gone well by enhancing the availability of alternatives and value acceptability after the early stage of policy process. And the political streams mainly from Kim, Young-ran, the former chairwoman of the ‘Anti-corruption and Civil Rights Commission’ and political parties' strategy has worked eufunctionally in the decision-making of legislative policy. Public opinion played a main role in the policy formulation process giving pressure over political parties. Under those streams, major policy entrepreneurs played their role with their own political strategies. The coupling of the three streams has made realized decision making of anti-corruption legislative policy possible.

규제관리는 규제개혁과 맥을 같이 하며 규제의 신설·운영·소멸 등 전 과정을 통해 행정부 또는 입법부가 체계적으로 개입하는 행위로서 그에 필요한 엄격한 규제심사 등 효율적 규제관리방안이 아래와 같이 필요하다. 첫째, 의원발의법안 입안 시 행정부의 심사방식을 적용한다. 의원발의법안 제출 시 행정부의 ‘국회 제출 전’ 심사단계를 적용하는 것이다. 둘째, 규제의 기관별 관리에서 기능별 관리로의 전환이다. 현행 부처별 관리되는 체계가 주제별 소관 정부기관이 많아 내용상 중복가능성을 배제할 수 없는바, 미국처럼 규제 영역(50개의 틀)을 정해 놓을 경우 새로운 규제가 기존의 기능과 중복되는지의 여부를 판단하기 쉬워 합리적인 규제관리가 용이해지고 또한 유사가능을 가진 규제들에 대한 황단면적인 조정도 가능하다. 셋째, 의원발의법안 제출 시 규제영향분석을 도입하는 것이다. 현재 환경부 등 정부부처의 규제영향분석(비용편익분석) 사례에서 비용/편익을 한 양식에 함께 제시하지 않을 뿐 아니라 계산에 필요한 가정 등 근거가 제시되지 않는다. 넷째, 법률안 심사 및 규제영향분석 이행을 위한 입법지원조직을 강화함이 필요하다. 규제영향분석은 통상 경제영향분석이 그 주종을 이루므로 입법으로 인해 영향을 받는 다양한 분야를 대상으로 비용･편익 추정 등 계량분석에 상응한 분석능력을 갖춘 연구 인력의 충원이 필요하다.

In circumstances of rapidly growing representative's regulation proposals relative to government's proposals it is required to accomplish effective management device of regulations through comparing institutions of legislating process regarding to reforming regulations and to maintaining proper level of managing regulations between U. S. and KOREA. As Regulation management which also means regulation reforming is defined as the entirely engaging behavior of Executives or Legislature which regards to enactment·operation·extinction of regulations, it is necessary to prepare effective devices for managing regulation through austere examination. Those are as follows. First, It's the application of Executive's exact examination procedure which in advance is required in submitting the regulation proposals to the Legislature in representative's proposal submittance. Second, it is the conversion of departmental management to functional management, so avoidance of duplicable regulation and cross-sectional arrangement of similar regulations is available. Third, Regulation impact analysis is necessitated in submitting the Legislature's proposal. Also showing the evidence or proper assumption is necessary in calculation the impact comprising the benefit and cost together. Fourth, Strengthening the research manpower and organization for implementing difficult empirical works which is main in analysing the economic effect is necessary.

한국에서 로비법 제정 여부를 둘러싼 논란이 최근 김영란법 제정과 관련하여 다시 일어나고 있다. 로비법제화는 로비스트가 로비 받는 정부 공직자에게 접촉하여 영향력을 행사하고자 할 때 지켜야 할 기본 규칙을 일반 법규로 정립하는 것을 의미한다. 한국에서 정치인이나 공무원 등 정부 공직자자 정부 외 인사들과의 접촉 과정에서 지켜야 하는 법규는 다양하게 존재한다. 하지만 로비스트로서 활동할 때 의무적으로 지켜야할 법규는 전혀 존재하지 않는다. 로비법제화는 사실상 존재하고 있는 로비활동을 양성화하고, 이를 투명하게 공개함으로써 정치부패를 예방하자는 것이다. 미국이나 캐나다와 같은 고강도 규제시스템으로부터 최근 법제화가 이루어진 영국이나 아일랜드에 이르기까지 로비활동 규제모델은 국가별로 차이가 있다. 이 연구는 국제비교의 관점에서 한국의 현실 상황에 맞추어 가능성과 타당성 측면에서 가장 바람직한 규제 모델이 무엇인지 그 법제화 과정에서 포함되어야 할 주요 내용을 제시하는데 그 연구 목표가 있다.

The hot debate about the lobby legislation is gaining big attention again in Korea, especially after the enactment of ‘Kim Younglan law’. The law is applied to the one-end side of lobby contacts. The lobby law is a setting up a general rule system which is supposed to be applied to the other side of the lobby contact. This paper is attended to propose a set of legislative and institutional elements of the lobby regulation system which is most suitable to the political & regulatory environment in Korea from the international comparative perspective. Chari etc. classified 3 lobby regulatory system –high , medium, and low regulatory system- according to the regulatory intensity determined by major key elements including legal definition of lobbyist and individual registration, electronic filing of lobby data base & public access, systematic disclosure of the lobbying activities, effectiveness of the lobby law enforcement, and revolving door provision. This paper show how the proposed Korean model can be integrating the different view pertaining to the lobby regulation.

지방의회의 재정감시 기능을 강화하기 위해서는 예산법률주의(조례주의)의 실현이 필요 하다. 또 지방의회 공무원의 정원과 인사의 자율성 확보해 주어 실질적으로 상임위원회가 전문화될 수 있어야 한다. 예산결산위원회를 상설위원회로 운영하고, 위원들의 임기를 현 재보다 늘려 예산에 관련한 전문성을 확보할 수 있어야 한다. 예산편성 시 사전 예산심사 제도를 마련하고 중기재정계획과 예산편성지침 수립 시 의회가 역할을 하여야 한다. 예산 심의과정을 상의하달식(Top-down) 총액배분예산심의과정으로 전환하고, 예산결산위원회 가 총액배분을 위한 거시적 심사(macro-budget)를 한 후 상임위원회에서 미시적 심사 (micro-budget)를 하는 것을 고려하여야 한다. 광역자치단체의 경우 행정사무감사의 시기 를 앞당기고 지방의회가 독립된 회계검사를 할 수 있어야 한다. 결산은 책임해제형이 아닌 결산승인형으로 바꾸어야 한다.

The unsound fiscal condition of local government lead to undermine local government’s inherent role(sustain democracy, supply service or goods) and result in external diseconomies and financial spillovers. It could shift financial burdens to next generation and bring about generational conflict. And it also impute debt to the residents of future who don’t reside now. So, local government must be responsible for keeping their own fiscal soundness and need effective control system. The control mechanism over the local finance are control by the central government and local council. In this article, I suggest the measures to strengthen local council’s financial control in Korea. The suggestions of this report to strengthen local council’s financial control are as follows. Establishing the principle of no budget expenditure without law(ordinance). Securing the autonomy of human resources affairs(to decide the number of staffs who work in local council, personnel appointments and so on). Extending the committee members’serving term for one committee to have specialty and deliberate the budget. Making rules for pre budget consideration of local council, Making system for local council to state suggestion to the budget guideline and mid-term fiscal plan Running ‘committee on budget and accounts’ as standing committee. Changing the budget consideration process from bottom-up budgeting to top-down and the committee on budget and accounts’ review the budget proposal at the macro level first and standing committee deliberate the budget proposal at the micro level secondly. Advancing time for metropolitan council to audit and inspection. Making system for local council to examining the accounts independently.

본 논문은 북핵위협이 고도화되어가고 있는 현 상황에서 행정부를 중심으로 하는 정부가 구체적으로 어떤 역할을 수행해야할 것인가를 분석하여 대안을 제시할 필요가 있다는 문제의식에서 출발하였다. 이를 위하여 전쟁에 관한 정부의 일반적인 역할을 살펴보고, 이에 근거하여 핵위기 또는 핵전쟁에서 정부가 수행해야할 역할을 도출하였으며, 이를 바탕으로 한국의 현 실태를 분석하고 보완되어야할 몇가지 과제를 제시하였다. 본 논문의 분석결과 한국은 지금까지 북핵에 대한 군사적 대비에만 치중한 채 정부 차원에서 구체적인 대응책을 마련하여 시행하는 데만는 미흡함이 적지 않은 것으로 평가되었다. 이제 한국 정부는 북한의 핵능력에 대한 정확한 정보를 수집하여 분석할 수 있어야하고, 정부차원에서 주도적으로 북핵 위협에 대응할 수 있도록 조직부터 보강해야할 것이며, 자체적인 핵대응전략을 수립하여야 한다. 미국의 확장억제 가능성을 높일 수 있도록 한미동맹을 강화하고, 전 정부 차원에서 북핵 대응에 필요한 과제를 추진해야 한다. 앞으로 북핵관련 위기가 발생할 경우 이성적으로 관리하여 핵전쟁으로 비화되지 않도록 하고, 한반도의 평화정착이나 통일을 지향함으로써 북핵 위협의 원천을 차단할 수 있어야 한다.

This paper is written to find out the necessary roles of South Korean government in coping with the increasing North Korean nuclear threat. For this purpose, it reviews the government's general roles regarding a war and draws specific roles to deal with a nuclear crisis or a nuclear war. Then, it assesses the level of current North Korean nuclear threat and South Korean government's tasks to handle North Korean nuclear threat effectively. In conclusion, this paper evaluated that South Korean government's current roles in dealing with North Korean nuclear threat were very limited. Therefore, South Korean government should do more in collecting accurate intelligence on North Korean nuclear capabilities, establish necessary organizations to handle the threat effectively and come up with nuclear deterrence and defense strategy on its own. It should also strengthen its alliance with the U.S. and ensure the implementation of the U.S. extended deterrence. It should effectively manage a possible crisis, which could involve nuclear weapons in order to prevent an escalation to a nuclear war. It should try to realize the peaceful coexistence and unification with North Korea as a fundamental way to solve this nuclear threat.

There are highly growing expectations on facilitating Big Data in public sector, especially in legislation. Big Data utilization could consolidate every stage of legislative process with insightful and comprehensive understanding. So, there are strong needs of Parliamentary Library and Research Services to analyze and shape Big Data being readily accessible in legislative process. The important point is that the Big Data utilization for legislative support organizations ought to have differentiated tactics from that of the private sector based on its own characteristics. Big Data utilization by public institutions should be enjoined to be neutral rather than hold party allegiance. It is also required of having a clear goal, leadership, stable budget, long-term approaches, prepare for risk factors, and so on. Furthermore, an action to promote users’ digital literacy should be carried out simultaneously. Then, eventually, Big Data utilization by the Parliamentary Library and Research Services, can enrich the parliamentary procedures and contribute to involvement from the people. Ultimately it can contribute to enhance legislative capabilities and strengthen democracy.