Earticle

국제적으로 의약품 인허가 기관의 좋은 모델이 되고 있는 미국 FDA(Food and Drug Administration)의 규제심사 과정에 대한 올바른 현황 파악과 이해 및 제도의 발전 경위를 살펴보는 것은 우리나라의 인∙허가체계를 선진국형으로 만드는 데 시행착오를 줄일 수 있는 최선의 방법이다. 본 논문에서는 FDA CDER를 중심으로 조직과 인력, 허 가심사 절차 및 표준지침, 수수료, 실제 소요된 심사기간 등의 구체적인 현황과 변천사 등을 국내 현황과 비교 분석하였다. 또한 투명한 심사결과정보공개 방법과 절차, 일관된 심사자 눈높이를 위한 지속적인 교육제도를 소개하고 국내 벤치마킹 방법과 개선안을 제시하였다. 결론적으로 본 논문을 통해 국내 허가심사 체계의 현주소를 직시하도록 하였으며 향후 제약선진국으로서 위치를 굳히기 위하여 갖추어야 할 허가심사 체계의 비전을 제시하고자 한다.

The implementation of advanced approval process in Korea would be effectively accomplished by understanding the regulatory pathway of US FDA that is internationally good example of drug apporoving authority. In this study, the organization and personnel, approval system and related guidelines, submission fee, and review period of KFDA were compared with FDA CDER. In addition, the procedures in disclosure of information and training programs were introduced, and the method of benchmarking and possible strategies to improve the review process in KFDA were proposed. In conclusion, this paper reveals the current review process and possible future plans for establishing the advanced review process in Korea.

고시에 관한 이해가 혼란스럽다. 여기에 일련의 고시에 대해서 판례가 명백히 처분성을 인정함으로써, 고시의 본질에 관한 의구심이 강하게 제기된다. “고시”는 그 뜻이“알림”이다. 여기선 알리는 데 초점이 모아질 뿐, 그것의 형식은 그다지 중요하지 않다. 고시를 행정규칙이나 법규명령에 설정한 다음에 논의를 전개하면, 자칫 고시의 형상에 관한 심각한 혼란은 물론 행정법도그마틱의 􃙒曲이빚어질 수 있다. 고시는 일반에 대한 알림 그 자체일 뿐, 그것이 법형상(법형식)을 의미하진 않는다. 그리하여 행정법상으로 고시는 그 성질에서 다양하게 분류될 수 있다. 「약사법」과「화장품법」은 리스크행정법적 특징을 지니거니와, 더불어 규율의 부조화 및 규율내용의 불충분과 빈약과 같은 문제점도 내포한다. 이런 규범적 메카니즘은 고시에서도 드러난다. 국민에게 직접적 효력을 미치는 고시와 같은 것은 비법규성의 틀에서 해방시켜, 법규명령에 비견되게 설정하는 것이 민주적 법치국가원리에 부합한다. 물론 전통적인 범형식과는 약간 다른 통제메커니즘을 구축할 수 있으되, 공포원칙의 적용과 법제처의 사전심사제의 시행이 그 해결책이 될 수 있다. 아울러 고시사항이, 기본권과 관련하여, ─ 의회입법자의 전속적 규율을 필요로 하는 ─ 전적으로 본질적인(중요한) 사항, ─ 위임가능한 ─ 덜 본질적인 사항이나 비본질적인 사항에 해당하는지를 면밀히 검토하여, 그에 따른 입법정비가 강구되어야 한다. 요컨대 고시를 행정규칙에 고정하는 입장을 고수하는 한, 실제적으론 제정법 이상의 효과를 발휘하는 고시에 대해서 바른 접근이란 애초에 불가능 하다.

The Understanding of “Gosi” is very confusing. “Gosi (Notes)” in general belongs under the category of the administrative rules. The court often regards some Gosi as (concrete) order (administrative decision), which is distinguished from abstract rule. “Gosi” in itself means to give notice. The form of “Gosi” itself is not so much important. If man regard Gosi itself as “non-legislative rule” or “Decree,” not only its confused shape but also disorder of administrative Law’s dogma comes. It is desirable to regard “Gosi” as legal form. “ Gosi” come true diversiform- “non-legislative rule,” “Decree,” “concrete order”. The Drug Act (and Cosmetic Act) has characteristic as “Risk Administrative Law.” It has problems of disharmonic and insufficient regulations. “Gosi” has similar problems of mechanism. “Gosi,” which has direct influence on citizen, should be free from “non-legislative rule.” It is necessary to identify such “Gosi” with “Decree.” This is the right time for a systemic modifying.

약물은 잘못 사용하였을 경우 또는 지시된 대로 사용되었을 경우에도 가끔 예상하거나 또는 예상하지 못한 이상반응 등을 나타낸 다. 그런 의미에서 약물이상반응 또는 약물과 관련된 문제점을 찾아내고, 평가하고, 이해하고 예방하기 위한 과학인 “약물감시 (Pharmacovigilance)”가 중요하다는 사실을 세계는 점점 더 깨닫고 있다. 약물의 안전성을 확보하기 위하여“약물감시”는 1) 안전성 관 련 정보의 수집, 2) 정보의 평가, 그리고 3) 평가 결과 얻어진 행정적 조치사항을 보건전문가 및 일반인에게 전파하는 3단계 과정을 거 치게 되며, 여러 국제 기구들이 설립되어“약물감시”의 단계별로 어떠한 방법을 사용하는 것이 효율적일 것인지를 논의하고 해마다 더 욱 활발한 활동을 하고 있다. 그러나 아직은 여러 면에서 이들 기구의 활동은 갈 길이 먼 것이 아닌가 생각된다. 우선 나라별로 약물 의 부작용에 대한 보건전문인이나 일반인의 보고가 활발하지 못하다. 부작용을 신고하는 데 따르는 번거로움, 경우에 따라서는 경제 적∙시간적 불이익을 받을 수 있다는 우려, 또는 평가하기에 적절한 정보를 담아 보고하는 데 필요한 지식이 부족한 점 등이 보고가 적은 주요 원인일 것이다. 이미 보고서 양식에 대해서는 국제적인 조화가 시도되고 있지만 이러한 문제점들을 해결할 수 있는 완벽한, 그리고 국제적인 통용에 문제가 없는 수준에는 이르지 못하고 있다. 두 번째로 안전성 평가에 있어서 특별히 고려되어야 할 것은 약물 의 안전성이라고 하는 용어가 일견 과학적 용어로 보이지만 실상은 사회문화적인 인자에 의해 상당한 영향을 받는 용어라는 사실이다. 예컨대, 미국 FDA가 2000년 출혈성뇌졸중 위험 문제로 미국 내 사용을 금지한 phenylpropanolamine (PPA)에 대하여 우리나라를 비롯 하여 사용 금지 결정을 내린 나라도 있고, 아무런 조치도 취하지 않은 나라도 있으며, 영국과 같이 그 사용을 제한은 하되 금지하지는 않은 나라도 있는 등 나라마다 그 안전성 여부에 관한 판단과 사용에 관한 조치가 달랐다. 2004년 식약청은 1년여 간의 역학조사를 한 뒤, 비록 명백한 인과관계가 인정되지는 않았으나 pseudoephedrine이라는 대체약물이 있으며 국민들의 불안감을 해소시킬 필요가 있음 을 고려하여 PPA의 사용을 전면 금지하는 결정을 내렸다. WHO에 2005년 4월까지 보고된 자료에 의하면 PPA에 대해 어떠한 형태로 든 사용 제한 조치를 취한 나라는 13개국에 불과하고 이 13개국 간에도 조치 내용이 나라별로 상이하였다. 이로부터 우리는 기본적인 문제, 즉 왜 어떤 나라에서는 판매가 금지된 약물이 다른 나라에서는 판매될 수 있는가, 만약 약물의 안전성 판정기준이 오직 과학이 라고 한다면 PPA의 사용에 관한 제한 내용은 나라에 관계없이 일정해야 하는 것은 아닌가 등의 의문과 만나게 된다. 나라마다 인종 적∙유전적 차이 등이 있을 수 있지만, 약물의 안전성에 관한 판단기준이 오직 과학이라고 한다면 동일한 과학적 데이터의 해석과 약 물의 사용 제한에 관한 결정은 나라마다 합리적 일관성이 있어야 할 것이다. 따라서 관련 국제기구와 과학자들은 과학적 증거뿐만 아 니라 사회문화적 인자까지도 정량적으로 고려할 수 있는“의사결정 알고리듬”을 개발하는 데 협력을 아끼지 말아야 할 것이다. 지금 당장은 사회문화적 인자를 정량적으로 측정하고 판단할 수 있는 수준에 이르지 못하고 있지만, 약물유전체학의 발달로 과거 사회문화 적 인자라고 인식되던 약물반응의 인종 차이가 과학적 증거로 변환될 수 있게 된 것처럼 과학의 발달은 이러한 문제를 극복하는 데 커 다란 기여를 할 수 있으리라고 생각한다. 어떤 약물의 안전성에 대한 결론이 나라와 환경에 따라 불합리하게 달라지는 일을 막아야 할 것임은 자명하다는 점을 생각할 때, 의사결정 알고리듬의 개발을 위한 국제기구들의 협력은 더욱 절실히 필요하다 할 것이다. 나라에 따라 어떤 약물에 대한 안전성 평가와 그에 따른 사용 제한 조치 등이 불합리하게 달라진다면, 일반 국민들은 약물의 안전성과 관련된 규제기관의 결정을 신뢰하기 어려울 것이며 결국 약물도 신뢰를 잃게 될 수 있다. 이는 인류의 복지 향상을 위하여 약물의 가치를 극 대화하고 그 안전성에 대한 신뢰를 확보해야 하는 시대적 요청에 비추어 볼 때 매우 심각하게 대책을 마련해야 할 사항이라고 생각한 다. 또한 한 나라의 규제기관이 특정 약물의 안전성에 대하여 어떠한 결론을 내렸을 때 그 결론을 보건전문인이나 일반 국민에게 전파 하는 일에도 국제조화를 도모해야 할 것이다. 실제로 특정 국가나 지역에서는 판매 금지된 약물이 금지조치 이후에도 상당기간 유통되 는 사례가 많이 발견되고 있는데, 진정으로 그 약물이 안전하지 않은 것으로 판명되었다면 국제기구는 그 결정을 신속하고 완벽하게 전 세계에 전파하는 방법을 마련하기 위해 더욱 노력해야 할 것이다. 약물감시와 관련하여 국제적 통용이 가능한 합리적인 의사결정 알고리듬의 개발은 국제적 차원에서 약물의 위험에 대한 노출을 최소화하고 약물의 안전성 평가 및 관리상의 시간과 비용을 감소시키 는 일 등을 가능하게 함으로써 약물감시의 국제조화 및 인류의 보건복지 향상에 기여하는 중요한 역할을 담당할 수 있을 것이다.

In drug assessment, the issue of safety is generally regarded as a scientific concern and the socio-cultural aspects of drug safety are often ignored, which is unfounded. Phenylpropanolamine (PPA), an agent that is believed to be associated with an increased risk of a hemorrhagic stroke, was previously withdrawn from the market by the United States Food and Drug Administration (FDA), although the drug is still in use in Europe and Japan. In 2004, after a year-long epidemiological study found the lack of a clear correlation between use of the drug and the incidence of stroke, the Korea FDA (KFDA) nonetheless decided that PPA should be withdrawn from the market because of public apprehension and the existence of a viable substitute, pseudoephedrine. Despite the action of the KFDA, which was regarded as too harsh toward the domestic pharmaceutical industry at that time, the Korean public was not satisfied with the measure and worried about the fact that the agent had been used for the last 40 years. This isolated incident leads to a fundamental question. Why was the drug prohibited for use in the United States while still being marketed in Europe? If drug safety were determined solely by the scientific facts, only a single conclusion would be possible. Although there may be racial, genetic and other differences among countries, if drug safety were entirely a scientific issue, the interpretation of the same scientific data and conclusions in the decision-making process on restrictions in the use and availability of drugs would not differ among countries, but instead would be dictated solely by science. Considering the fact that a completely safe drug does not exist, it is necessary for the world, including international organizations for pharmacovigilance, to cooperate to develop “decisionmaking algorithms,” to bring about the comprehensive consideration of all the factors and the development of consistent conclusions on the issue of drug safety. Such decision-making algorithms would also make it possible, on the international level, to minimize exposure to drug-related risks and reduce the time and cost required for the assessment and management of drug safety. Consequently, such algorithms would contribute to the promotion of international harmonization of pharmacovigilance and thereby to human health and welfare. This paper explores the social -cultural aspects of drug safety, pharmacovigilance-relevant international organizations, the lessons learned from a specific incident involving phenylpropanolamine (PPA) that occurred in Korea, and the future direction of international harmonization in the field of pharmacovigilance.

동종요법제제는 독일을 비롯한 유럽국가에서 널리 사용되고 있는 전통적인 의약품이다. 동종요법제제는 European Council Directive 2001/83 EC의 제1조와 독일 약사법 제2조에 따르면, 고도의 희석으로 비록 원료물질의 성분 확인이 불가능하여도 질환의 치료나 예방에 사용하므로 의약품이다. 독일에서 동종의약품은 적응증의 유무에 따라 두 가지 부류에 따라 허가되고 있다. 즉, 적응증 을 기재하지 않은 동종의약품의 경우 독일 약사법 제38조, 제39조 제1항에 따라 등록(Registration)하며, 적응증을 기재한 동종의약 품의 경우 독일 약사법 제21조, 제22조에 따라 허가(Marketing authorization)받는 절차를 거치게 되어 있다. 독일의 약전은 독일 약 사법 제55조에 따라 DAB (Deutsches Arzneibuch), HAB (Homöopathisches Arzneibuch), 유럽 약전 (European pharmacopoeia)으로 구성되어 있다. 특히 HAB는 동종의약품의 품질관리, 생산방법이 기술된 monograph를 수재하고 있다. 동종 의약품은 원료물질(Mother tincture)를 희석하여 만든 제품으로 주성분의 확인∙함량시험이 불가능할 수 있다. 동종의약품 등록에 관 한 일반행정규칙 제2장 제E조 제2항에 따르면 동종의약품의 확인∙함량시험이 불가능한 경우 HAB규정에 따라 엄격하게 생산하고 이를 정확하게 기록∙작성한 문서와 희석 전의 고농도 원료물질(Mother tincture)의 시험자료를 제출함으로써 이를 증명하게 하고 있 다. 확인∙함량시험이 불가능한 경우 주성분에 대한 안정성 시험 자료를 제출할 수 없으며, 이에 대하여 동종의약품 허가에 대한 일반 행정규칙 제F조 제2항 유효기간과 동종의약품 제조 공정을 준수하여 제조한 의약품에 대한 안정성 시험기준(BfArM 제정)에서 이를 규정하고 있다. 독일 약사법 제21조에 따라 허가(Marketing authorization)를 받은 동종의약품의 경우 적응증을 기재해야 하며, 이에 대한 자료를 제출하여야 한다. BfArM (Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte: 독일 식약청) 산하 Commission D 는 독일 약사법 제25조 제6항, 제7항에 따라 구성된 동종의약품 전문 지식을 가진 전문가들로서 수년 동안 동종의약품에 대한 monograph를 작성하였으며, 이 Commission D에서 작성한 monograph를 적응증에 대한 근거자료로 인정하고 있다. 또한 적응증 에 대하여 독일 약사법 제26조 제2항, 의약품 검사지침에 대한 일반행정규칙 제5장, Commission D: 동종의약품의 임상적응증에 대 한 근거자료의 기준에서 이를 규정하고 있다.

Homeopathy has a long tradition and a well-established use in Europe including Germany. Even though homeopathic products are highly diluted and assay & identification is impossible, homeopathic medicinal products are medicinal products as defined in Article 1 of the European Council Directive 2001/83 EC and in the Article 2 of German Medicines Act (AMG) because they are presented for treating or preventing disease in human beings or animals. Depending on whether there is indication, there are two kinds of registration procedure in Germany. Homeopathic products without indication shall get registration according to the Article 38 and 39.1 of the German Medicines Act (AMG) and homeopathic products with indication shall get marketing authorization according to the Article 21, 22 of the German Medicine Act (AMG). German pharmacopoeia consists in DAB (Deutsches Arzneibuch), HAB (Homöopathisches Arzneibuch) and European pharmacopoeia according to the Article 55 of German Medicines Act (AMG). Especially in HAB, monograph includes quality control and manufacture of Homeopathic products. As homeopathic products are made from the dilution of mother tincture, assay & identification test may be impossible. According to the Article 2.E.2 of “Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Registrierung homeopathischer Arzneimittel,” when assay & identification test is impossible, the quality shall be demonstrated by complete validation of the manufacturing documentation following to the HAB and the test of mother tincture. In case that assay & identification is impossible, stability test of active ingredients cannot be acquired. It is regulated about it in the Article F.2 of “Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Registrierung homeopathischer Arzneimittel” and “Stability testing for medicinal products prepared in accordance with homeopathic manufacturing procedures.” A marketing authorization following Article 21 of the Medicine Act will be required for homeopathic medicinal products that are presented with indications. Commission D under BfArM is composed of experts according to the Article 7, 25 of German medicinal Act (AMG) and they made monograph of homeopathic products and these monograph can be accepted as an evidence of indication. Indication is written in the Article 26.2 of German medicinal Act and in the Article 5 of “Bekanntmachung der Neufassung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Anwendung der Arzneimittelpruefrichtlinien” and “Commission D guideline: Assessment of fixed combinations of single homeopathic remedies.”

의약품 국제공통기술문서 작성 가이드라인-III. 품질편은 현재 국내 의약품의 품질관리는 최종제품에 대한 기준규격을 설정∙시험만으로 품질을 확보하는 완제의약품 중심의 품질관리체계로서 의약품을 제조하는 제반 변수가 되는 제조환경 및 제조방법이 영향을 주는 품질관련사항을 평가하는 데 어려움이 있어 제조환경 및 제조방법을 포함한 전체적인 품질체계를 확보할 수 있는 관리체계의 도입방법의 하나로 마련되었다. 본 가이드라인은 원료의약품과 완제의약품의 제조관리(3.2.S.2, 3.2.P.3)와 용기 및 포장(3.2.S.6,3.2.P.7) 등 품질에 관한 정보를 포함하고 있어 국민에게 보다 좋은 품질의 의약품을 제공하고, 대외적으로는 제네릭 위주의 생산을 하고 있는 국가의 품질경쟁력을 높이는 데 이바지하고자 하였다.

With the recent flow, the quality control of medicinal products demand more than just meeting the requirements on the specification of the finished products. Therefore, the “Guideline for Common Technical Document-III. Quality” was in need in order to improve the quality of the medicinal products. This guideline for registration of pharmaceuticals includes the manufacturing environment and process such as manufacturing process control (3.2.S.2, 3.2.P.3) and container closure system (3.2.S.6, 3.2.P.7) for the drug substance and drug products. In conclusion, this guideline would provide a way to manufacture good quality products with competitiveness in the Korean pharmaceutical companies which mostly depend on manufacturing generic drugs.

화장품의 표시와 광고는 소비자가 제품을 구매하는 데 있어서 중요한 정보를 얻고 구매를 결정하게 되는 가장 중요한 요소이 다. 이러한 이유로 각종 법률로서 그 표시 방법이나 금지하고 있는 광고를 규정하고 있다. 하지만 화장품 부분에 있어서 표시와 광고 에 대한 규제는 국제적 사례나 우리나라 국민수준을 고려할 때 다소 불합리한 측면이 있고 특히 광고에 있어서는 지나친 규제가 되고 있는 실정이다. 불합리하고 지나친 규제는 소비자에게 화장품에 대한 안전성 및 효능에 대한 정확한 정보를 줄 수 없어 소비자의 제 품 선택권을 박탈하게 하고, 화장품 산업의 국제 경쟁력을 상실하게 할 수 있다. 따라서 화장품의 표시∙광고는 소비자를 보호하면서 소비자의 제품 선택에 올바른 정보가 제공될 수 있도록 개선되어야 한다.

The indications and advertisements of cosmetics are the most important factors of getting information and deciding purchase for consumers. Therefore, the labeling method of indications or the prohibitions of advertisements are controlled by various regulations. However, the regulations of indications and advertisements in cosmetics have unreasonable factors toward international standards and the level of consumer understanding, especially it is very strictly regulated in advertisements. Unreasonable and strict regulations prohibit providing safety and efficacy information to consumers and get rid of opportunity for consumers to select the product. Moreover, we may lose our international competitiveness in cosmetics industry. Therefore, the regulations of indications and advertisements of cosmetics should be reconsidered to protect consumers and to provide more information of product.