Earticle

지난 87년 체제 이후 문민정부의 등장, 몇 차례의 정권교체로 민주화의 외형적 모습은 갖 추었으나 다양한 국민의 의사나 이익을 민주적으로 조정하여 국가의사를 결정하는 민주적 절차는 제대로 마련되지 않고 있다. 우리 국회의 입법과정에 나타난 후진적인 모습은 바로 이러한 민주적 절차의 不在를 단적으로 보여준다. 입법과정은 입법에 참여하는 정부ㆍ관료ㆍ 정당ㆍ이익단체 등 모든 기관이나 세력이 의회의 장을 중심으로 입법을 둘러싸고 전개하는 모든 운동이나 작용을 포함하는 일련의 과정을 가리킨다. 입법과정의 선진화는 ʻ갈등의 처리 와 정치사회의 통합화ʼ, ʻ국민의 정치참여 기회의 보장ʼ, ʻ소수자의 보호ʼ의 기능이 제대로 작 동할 수 있도록 입법과정을 정비하는 것을 의미한다. 현행 국회 입법과정에 나타난 공식적 제도의 문제점으로는 지나친 원내대표 중심의 의사진행, 광범위한 국회의장의 직권상정권, 자유로우면서도 효율적인 토론문화의 미확립, 입법에 대한 책임추궁의 어려움 등이 있다. 이 외에도, 상이한 견해간의 소통을 중시하는 민주적 의식과 입법절차를 규율하는 규범의 준수 의식이 미흡하다는 비공식적 제도의 문제점도 심각하다. 입법과정의 선진화는 민주성의 확보 와 법치주의의 구현을 통하여 이뤄질 수 있다. 구체적인 제도적 개선방안으로 원내대표 아닌 국회운영위원회 중심의 국회운영, 일정한 의사진행방해(filibuster)의 허용을 통한 소수당의 자유로운 토론과 다수결원리의 조화, 국회의장의 직권상정권 제한, 국회폭력방지특별법 제정 등을 제시할 수 있다.

Since 1987 Korea has achieved her noticeable developments in the governmental structure through establishing the civilian governments that ended the longstanding military ones and making regime-changes peacefully; she has not yet systemized the democratic processes by which a variety of contradictory opinions and interests of people can be represented and coordinated. A typical example of the absence of democratic process in Korea can be found in the abnormal and amorphous legislative process. Legislative process, in a broader sense, consists of many steps and procedures in which all powers(the executive branch, political parties and interest groups, etc.) struggle for desirable legislations at their own sight in the arena of the parliament. The functions of legislative process in a democracy can be categorized into three points: integration of a society through settlement of its problems, security of people's political participation, protecting the rights of minority. These functions are the characteristics of an advanced legislative process; for these reasons these are also unsettled tasks to be accomplished in Korea. Such are whip-centered agenda-setting regardless of political parties' voting power in the National Assembly, uncontrolled ex officio proposal of the Speaker of the National Assembly, deficiency of skills and atmosphere necessary to free and effective discussions, unaccountableness to people for improper legislation, need of civic virtue for democracy and rule of law, etc. The writer, however, believes that overcoming these inveterate difficulties will bring about consolidating and deepening democracy in Korea.

본 연구는 2개 의원입법안을 원안으로 하여 2015년(19대 국회)에 제정된 ｢장애인건강권 법｣에 있는 장애인 건강에 직접적인 영향을 미치는 10개 법조항 중 8개 법조항이 ‘법률 중 복’을 보임에 따라 ｢장애인건강권법｣의 입법과정과 정책을 분석하였다. 의원입법안의 경우 정부입법안과 달리 1단계 입법과정인 입안 단계에서 ‘입안원칙’이나 ‘사전 입안 심사 제도’가 법령으로 운영되지 않는 문제가 있었다. 2단계 입법과정인 국회 복지위 법률안 심사 단계에서 ‘법률 중복’ 문제가 제대로 여과되지 않았다. 법률 중복을 보이는 8개 법조항의 정책은 ｢장애인복지법｣ 등과 같은 기존 법률에 따라 이미 시행되고 있는 정책이다. 법률 중복 이외에 ｢장애인건강권법｣에 따라 시행되는 2개 법조항의 신규 정책도 ｢국민건강보험법｣이라는 다른 법률에 의해 시행되고 있다. 의원입법안으로 법률이 제정되거나 개정될 때 정부입법안과 같이 ‘좋은 법률(good legislation)’을 만드는 도구인 ‘입안원칙’과 ‘사전 입안 심사 제도’를 법령으로 의무화할 필요 가 있다.

• PURPOSE: This study was implemented in order to analyze the legislative process and policies of ｢Act of H&APWD｣ that originated from tow original draft Bills proposed by a member of the National Assembly(hereinafter referred as member's Bill), because of Statutory Articles 8 of 10 of「Act of H&APWD」that was enacted in 2015(the 19th National Assembly) have been proven ‘overlapping legislation'. • RESULT: 󰋻the first stage of legislative process(stage of drafting Bill): The ‘principles of legislative drafting' and ‘pre-examination of Bill' were not applied to two original member's Bills. But Government Bills is applied by laws and rules. 󰋻the second stage of legislative process(stage of deliberation Bill): 8 Articles of ‘overlapping legislation(dead letter)' was not scrutinized in the Health and Welfare Committee of National Assembly and the draft-Bill-subcommittee of the Health and Welfare Committee of National Assembly. 󰋻policies of 10 Articles: Policies of 8 Articles have been implementing by the ｢Act of Welfare of PWD｣. Policies of 2 Articles is implemented ｢National Health Insurance of Act)｣. • CONCLUSION: In case of making or reforming legislation by member's Bills, ‘principles of legislative drafting’ and ‘pre-examination of Bill’ as a tool of making ‘good legislation’ should be applied by laws and rules.

국회는 입법을 그 본질적인 기능으로서 수행할 것으로 요구되고, 또 그렇게 하고 있다. 그러나 그러한 기능수행의 실태가 얼마나 기대되는 수준에 부합하는 것인가에 대해 평가를 할 때에는 여러 다양한 시각이 가능할 것이다. 국민이 선출한 대표들이 모여서 이성적 논의와 토론을 통해 무엇이 국민을 위한 결정일 것인지, 어떻게 하는 것이 공익에 부합하는 것일지를 숙고하고 모색하는, 진지하고 생산적인 계기로서 그 기능이 수행되는 것이 이상적이겠지만, 모든 이론적 구상이 그러하듯 그 현실적 실천의 단계에서는 이상과의 괴리를 노정할 수밖에 없는 것이 피할 수 없는 이치일 것이다. 따라서 이러한 현실적 한계를 극복하고 가능하면 제도의 본래 취지에 다가가기 위한 개선의 노력이 있기 마련인데, 국회가 입법기능을 수행하는 과정에서 개별 정파의 이해관계가 충실히 고려될 뿐, 공익을 구현하기 위한 국가의사의 발견이 도외시되는 현상에 대처하기 위해 중시되는 것이 국민이 국회의 입법과정에 직접 참여할 수 있는 계기를 마련하는 것이다. 우리 법제에서도 이러한 측면에서 관련된 제도적 장치들을 마련하고 있는데 그 중 이 글에서 주로 주목하는 것은 공청회와 청문회 제도이다. 이는 현행법상 운영되고 있는 제도이기는 하지만 의원들이 발의하는 법률안 수에 비해 활용이 활발하다고 할 수는 없으며 그 실질에 있어서도 긍정적인 평가가 쉽지 않은 것으로 보인다. 이 글에서는 이러한 공청회와 청문회 제도의 문제점과 개선방안에 초점을 두고 있다. 이와 관련하여 또한 고찰하는 바는 대의제와 국민의 직접 참여는 어떠한 관계를 갖는가 하는 문제이다. 이에 대한 분석은 공청회와 청문회 제도의 구체적인 문제점에 대한 분석과 발전방안에 대한 논의에 방향과 지침을 제시해주는 과업이라고 본다. 따라서 이 글에서는 대의제의 의의와 국민의 직접 참여의 관계, 이러한 관점에서 바라본 국회 입법과정에서 공청회 및 청문회 제도의 의의와 운영상의 유의점, 제도의 구체적인 문제점과 개선방안에 대해 논구한다.

The National Assembly’s inherent function is to perform legislation and it does so. There could be various views, however, to evaluate whether its current state of performance lives up to expectations. While the ideal is to perform the function as a serious and productive opportunity where representatives elected by the public come together to deliberate and explore via reasonable discussion and debate whether the decision they have made is for the public or how it could serve public interest, it is inevitably true – as is the case with all theoretical inventions – that there are discrepancies between the ideal and its implementation in reality. Accordingly, some efforts have been made to improve the system to overcome such limitations and return to its original intention. What is important in tackling the situation, where only the interests of individual factions are fully considered and national decisions to serve public interest are neglected when the National Assembly performs its legislative function, is providing an opportunity for the public themselves to directly participate in the National Assembly’s legislative process. In this regard, the Korean legal system has some structures and instruments, and this paper argues that the system of public hearings and National Assembly hearings is worth noting. While this system is in effect under the current Korean law, it is difficult to say that the system is fully utilized especially when compared to the number of legislative bills moved by members of the National Assembly. Moreover, considering the realities of how the system is operated, it cannot be evaluated positively in substance. This paper focuses on problems with the system of public hearings and National Assembly hearings and how it can be improved. It also discusses the relationship between representative democracy and the public’s direct participation. This paper believes that an analysis of this relationship is a task that presents directions and guidelines for analyses on specific problems with the system of public hearings and National Assembly hearings and discussions on ways to improve the system. Thus, this paper examines and discusses the meaning of representative democracy, its relationship with the public’s direct participation, the meaning and operational implications of the system of public hearings and National Assembly hearings in the National Assembly’s legislative process, and specific problems with the system and ways to improve it.

헌법 제52조에 따라 국회의원과 정부는 법률안을 국회에 제출할 수 있다. 일반적으로 정부가 법률안을 제출할 경우 ‘정부입법’이라고 부르고, 국회의원이 법률안을 발의할 경우에는 ‘의원입법’이라고 한다. 최근 20년 동안 국회의 입법현황을 살펴보면, 의원입법의 역할과 비중이 비약적으로 증대되었음을 확인할 수 있다. 의원입법이 증대된 상황에서 남은 과제는 국회가 어떻게 하면 ‘좋은 입법(good law)’을 많이 만들어 내느냐 하는 점이다. 좋은 입법을 위해서 필요하다면 국회와 행정부 간의 협력을 마다할 이유는 없다고 본다. 이 글에서는 ‘민주성’과 ‘효율성’이라는 준거기준에 기초해서 ‘좋은 입법’을 만들기 위한 국회와 행정부의 협력방안으로 다음과 같은 사항을 검토하고자 한다. 첫째로 정부에 법률안 제출권을 부여하는 것이 적절한지 여부와 관련하여, 대통령에게 과도하게 집중된 권한을 견제하기 위한 방편의 일환으로 정부의 법률안 제출권을 폐지하자는 주장이 꾸준히 제기되고 있다. 그러나 의원입법이 증대하고 있는 상황에서, 오늘날 입법에 담아야 할 내용이 복잡하고 전문적인 사항이 대부분인데, 정작 이러한 사항에 대한 구체적이고 전문적인 정보는 의회가 아닌 행정부가 가지고 있다는 현실을 감안할 때, 법률안 제출권을 국회가 독점하는 것은 적절하지 못할 뿐만 아니라 합목적적이지도 못하다는 비판도 설득력이 있다. 둘째로, 국회의 입법과정에서 행정부가 범정부적 차원의 통일된 입장을 수립하고 반영하기 위해서 ‘입법 컨트롤 타워’의 설치가 필요하다. 이러한 기구를 마련한다면, 국회를 통과한 법률안에 대한 대통령의 거부권 행사 가능성을 최소화하고, 법률의 집행가능성도 제고할 수 있을 것이다. 그 외에도 입법과정에서 국회와 행정부 간의 구체적 협력방안으로 국회의 상임위원회가 법률안에 대한 심사를 시작하기 전에 정부의 소관부처에 대하여 법률안에 대한 의견을 조회하는 절차를 제도화하고, 법률안을 심사하기 위하여 개최하는 공청회에 반드시 정부 소관부처의 책임 있는 공직자가 진술인으로 참석하여 집행부 측의 입장을 개진하도록 기회를 부여하는 방향으로 공청회 제도를 개선할 필요가 있다.

This paper examines the way to promote cooperation between the National Assembly and the Executive in the legislative process in order to make good law in Korea. Article 52 of the Korean Constitution prescribes that “bills may be introduced by members of the National Assembly or by the Executive.” Before examining the way to promote cooperation between the National Assembly and the Executive, this paper reviews who actually has dominated the legislative process in Korea. Until the end of the 20th century, the legislative process was dominated by the Executive like in most other nations. Around the beginning of the 21th century, however, members of the National Assembly began to pay more attention to their legislative work for some reasons and nowadays they have achieved a dominant position in the legislative process. Under this circumstance, this paper makes the following suggestions as ways to promote cooperation between the National Assembly and the Executive in the legislative process. First, with regard to the pros and cons of whether to allow the Executive to submit bills to the National Assembly, this paper puts more emphasis on the need to maintain the presidential power to submit bills. Second, the Executive needs to set up a so called “control tower for the legislative affairs” to harmonize a variety of opinions within the Executive departments on a bill under deliberation at the National Assembly. We need to look at the experience of the OMB(Office of Management and Budget) of the United States in this regard. Third, the National Assembly Act needs to be amended so that a relevant Executive official is entitled to show up and express his or her opinion on a bill before a committee deliberating the bill.

본 논문은 일본에서 2025년 제정･시행된 「인공지능 관련 기술의 연구개발 및 활용의 추진에 관한 법률」(이하 일본 AI법)을 대상으로, 그 제정 배경과 이론적 기반, 입법 추진 과정 및 법률의 주요 내용을 체계적으로 분석하는 것을 목적으로 한다. 최근 인공지능 기술의 급속한 발전은 산업 경쟁력 제고와 사회 문제 해결이라는 긍정적 효과를 창출하는 동시에, 개인정보 침해, 알고리즘 편향, 책임 귀속의 불명확성 등 새로운 법적･윤리적 쟁점을 야기하고 있다. 이러한 상황에서 각국은 AI에 대한 규범적 대응을 모색하고 있으며, 일본은 규제 중심 모델과는 다른 경로를 선택하였다. 일본 AI법은 AI에 대한 직접적･강행적 규제를 도입하기보다는, 연구개발과 활용을 촉진하기 위한 국가 전략과 거버넌스 체계를 법률 차원에서 정비하는 데 초점을 맞춘 기본법적 성격의 법률이다. 본 논문은 먼저 AI 법제 대응의 필요성과 국제적 규제 모델을 검토하고, 기술 진흥과 기본권 보호 간의 긴장 관계라는 이론적 틀 속에서 일본 AI법의 정책적 위치를 정립한다. 이어서 AI제도연구회의 논의, 중간보고의 내용, 국회 심의 과정 등을 분석함으로써 일본 정부가 왜 규제 최소화와 정책 조정 중심의 입법 방식을 선택하였는지를 규명한다. 본 연구는 일본 AI법 제정 과정 분석을 통해 국제 AI 규범 논의 및 한국을 포함한 동아시아 국가들의 AI 관련 법제 설계에 시사점을 제시하고자 한다.

In this paper, I systematically analyze the background, theoretical basis, legislative process, and the main contents of the law targeting the ’Act on Promotion of Research and Development and Utilization of Artificial Intelligence-Related Technologies’ (hereafter referred to as the Japan Artificial Intelligence Act]. This act was enacted and implemented in Japan in 2025. The rapid development of artificial intelligence technologies in recent years has created positive effects that enhance industrial competitiveness and solve social problems. However, it raises new legal and ethical issues, such as personal information infringement, algorithm bias, and unclear attribution of responsibility. In such circumstances, countries are seeking a normative response to AI. Japan is choosing a different path from the regulatory-centered model. Instead of introducing direct and enforcement regulations on AI , Japan’s AI law is a fundamental law focused on reorganizing national strategies and governance systems to promote research and development (R&D) and on its utilization at the legal level. In this paper, I first examine the necessity of responding to AI legislation and the international regulatory model. I then establish the policy position of the AI law of Japan within the theoretical framework of the tension between technology promotion and basic rights protection.

국가핵심기반을 구성하는 제도가 도입되고 20년간 국가기반체계와 국가기반시설 등 다양한 입법이 진행되었다. 그리고 이를 기반으로 보다 정교한 법적 토대가 구축되었다. 그러나 현 국가핵심기반 정의규 정이 어느 정도의 법적인 완결성을 가지고 있는지에 대해서는 의문의 여지가 있으며, 기존 국가기반시설 등의 용어와 비교하여 실제 동 제도의 운용면에서 개정목적을 어느 정도 달성하였는지 혹은 달성할 수 있는지 살펴보는 일은 매우 중요하다. 국가핵심기반을 구축하기 위한 입법과정에서 행정안전위원회 혹은 법사위에서 제도 자체의 법적 성격이나 기능 등에 논의가 거의 진행되지 않고 단순히 입법 그 자체를 목적으로 이루어졌기 때문이다. 본 연구는 국가핵심기반 제도의 도입과정에서 나타난 제도기반 의 목적을 고찰함으로서 현재 우리나라 국가핵심기반 제도 운용의 문제점 및 한계, 그리고 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 한다.

Over the past two decades since the National Core Infrastructure legislation was introduced, substantial progress has been made in various related legislations, such as those governing Critical Infrastructure and National Infrastructure, leading to the development of a more refined legal framework. However, there are still uncertainties regarding the extent of legal completeness embodied in the current definition of National Core Infrastructure. Evaluating how well the objectives of these legislative revisions have been or can be achieved, especially in comparison to existing terms like National Infrastructure, is crucial. This necessity stems from the fact that the legislative process for the National Core Infrastructure was carried out with no discussions on its legal nature or functions at key committees like the Administrative Security Committee or the Legal Affairs and Judiciary Committee. This study aims to scrutinize the objectives underlying the establishment of the National Core Infrastructure Act and identify challenges, limitations, and potential improvements in the current operation of South Korea's National Core Infrastructure legal system.

본 연구의 목적은 한국 국회에서 의원들이 와플링을 결정하는 동인이 무엇인지 분석하 고 미국과는 다른 한국 국회의 와플링 이론을 발전시키는 데 있다. 이 연구는 기존 국내 연구들의 한계를 극복하기 위해 국회의원들의 와플링 행태를 의원 개인의 특성뿐만 아니 라 법안의 특성까지 종합적으로 고려한 모형을 수립하여 연구의 가설을 경험적으로 검증 한다. 연구의 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 발의자 수가 많은 법안일수록 의원들이 와플 링(반대)할 가능성이 적은 것으로 나타났다. 둘째, 법안에 대표발의한 의원이 공동발의에 참여한 의원들보다 전략적 와플링을 할 가능성이 낮게 나타났다. 셋째, 법안이 상임위원회 단계에서 수정된 경우에 의원들이 본회의 표결에서 기권표를 던져 와플링을 할 가능성이 높게 나타났다. 넷째, 미국 의회와는 다르게 한국 국회에서의 와플링은 다수당 의원들보다 는 소수당 의원들에게서 자주 관찰되는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 한국 국회에서 나 타나는 의원들의 와플링 행태가 미국과는 다르다는 점을 의미하며, 와플링 분석에서 의원 개인의 특성과 함께 법안의 특성을 반드시 고려해야 한다는 점을 시사한다. 본 연구를 통 해 미국 의회를 넘어 여러 민주주의, 권위주의 국가에서 나타나는 의원들의 와플링 결정에 대한 후속 연구들이 진행될 수 있기를 기대한다.

This study aimed to analyze what drives legislators to decide on waffling in the Korean National Assembly and to develop the waffling theory of the Korean National Assembly, which is different from the United States. To overcome the limitations of existing domestic studies, this study empirically verifies the hypothesis of the study by establishing a model that comprehensively considers not only the individual characteristics of legislators but also the characteristics of bills. The results of the study are as follows. First, bills with more cosponsors were found to be less likely to do waffling by legislators. Second, legislators who represented the bill were less likely to do strategic waffling than those who are cosponsored. Third, if the standing committees revise the bills, it is highly likely that legislators will do waffling by abstaining in the floor voting. Fourth, unlike the U.S. Congress, waffling in the Korean National Assembly was frequently observed in minority members rather than majority members. These results suggest that legislators' waffling behavior in the Korean National Assembly is different from that of the United States and that the bill's characteristics and the individual characteristics of legislators must be considered in the waffling study. Through this study, we expect follow-up studies on lawmakers' waffling decisions in various democratic and authoritarian countries can be conducted beyond the U.S. Congress.

우리의 헌법질서상으로는 국회의결을 거친 법률안을 송부받은 이후, 해당 법률안을 실체적, 절차적으로 심사하여 경우에 따라서는 해당 법 률안을 거부할 수 있는 권한이 대통령에게 부여되어 있기 때문에 법률 안에 대한 대통령의 서명은 매우 중요한 독자적 법적 의미를 갖는다. 첫째 서명행위는 법률안이 실체적으로나 절차적으로 위헌성이 발견되 지 않는다는 것을 확인하는 의미가 있다. 둘째 서명행위는 해당 법률 안에 대하여 거부권을 행사하지 않겠다는 의사표명으로서의 의미가 있 다. 이처럼 대통령의 서명행위가 있은 연후에라야 해당 법률안은 비로 소 안정적인 지위에 오르게 되고 국민에게 그 존재를 드러낼 수 있는 상태로 성숙된다는 점에서 법률안에 대한 대통령의 서명행위는 바로 법률의 성립요건에 해당한다. 대통령의 법률안 거부권 제도가 인정되 고 있는 프랑스, 독일, 우리나라의 헌법상 법률제정절차가 바로 이러 한 유형에 해당한다. 이와는 달리, 일본 헌법은 천황에게 심사권 내지 거부권을 부여하지 않고 의회의 의결을 거치는 것만으로 법률이 탄생 되도록 하고 있기 때문에 천황이 법률에 서명하는 행위는 아무런 독자 적인 법적 의미를 가지지 않는다. 천황은 이미 성립한 법률을 국민에 게 알리는 행위를 할 따름이며 이러한 알림행위를 일본의 실정법은 ‘공포’라고 부르고 있다. 일본과는 달리 대통령에게 법률안 거부권이 인정되는 우리 헌법질서상 대통령의 서명행위에는 중요한 법적 의미가 부여되는만큼, 그에 걸맞는 독자적인 명칭이 부여되어야 한다. 독일과 프랑스의 헌법에서는 이를 각각 Ausfertigung, promulgation이라고 부르고 있는 반면, 우리의 헌법과 법령공포법은 법률안에 대한 대통령 의 서명행위의 법적 의의를 간과한채, 서명행위와 국민에 대한 알림행 위 모두를 공포라고 부르는 혼란스러운 용어사용의 모습을 보이고 있 다. 이와 유사하게, 대통령, 총리령, 부령과 같은 명령에 있어서 결재 권자의 서명도 중요한 의미를 가지고 있다. 명령은 발령권자의 서명, 즉 결재가 있게 되고 나면 발령권자 스스로도 임의로 수정변경하지 못 하게 된다는 점에서 발령권자의 서명으로 성립하게 된다고 보아야 한 다. 서명을 성립요건으로 보는 것은 해당 행위가 준수하여야 할 법상 태의 시점, 즉 위법판단의 기준시점을 특정한다는 점에서도 중요한 실 천적 의미를 가지고 있다.

Under the constitutional order in which the president has the authority to substantively and procedurally review a bill passed by the National Assembly and to reject the bill in some cases, the president's signature on a bill is very important distinctive legal meanings. First, the act of signing has the meaning of confirming that the bill is not found to be substantively or procedurally unconstitutional. Second, the act of signing has the meaning as an expression of intention not to exercise the right to veto the relevant bill. Therefore, it is only after the act of presidential signing the bill that the bill becomes stable and mature to reveal its existence to the public. Therefore, the act of signing a bill should be regarded as a prerequisite for the establishment of the law. The constitutional law-making procedures of France, Germany, United States and Korea are of this type. On the other hand, because the Japanese Constitution does not grant the emperor the right to review or veto, but only the right to publish the parliamentary laws, the act of the emperor signing the law has no independent legal meaning. In our constitutional order, in which the president has the right to veto bills, the act of presidential signing must be given an specific name, such as “la promulgation” in french Constitution or “Ausfertigung” in german Constitution. On the other hand, our Constitution shows the confusing use of terminology to call both the act of signing a bill and the act of informing the public as “Gong-Po(which means publishing the bill)”. Similarly, administrative rules, such as the presidential order, prime minister’s or minister’s decrees, the signature of competent authority has an important meaning. The order must be considered to be established by the signature of the issuing authority, that is, the signature of the issuing authority in the sense that the issuer cannot arbitrarily modify or change the order once there is approval. Viewing the signature as a prerequisite for establishment has an important practical meaning in that it specifies the point of time of the legal status that the relevant act must comply with, that is, the standard point of time for judgment of illegality.

As the common part of legal civilization in China, the compilation of the Civil Code of the People's Republic of China (hereinafter referred to as the “Civil Code”) has overlapped with the Insurance Law of the People's Republic of China (hereinafter referred to as the “Insurance Law”). On the basic concept, the Civil Code and the Insurance Law are harmony in diversity: "harmony" lies in the integration of systems and the basic role of systems stipulated in the Civil Code for the legislation and interpretation of the Insurance Law. “Diversity” lies in: insurance law is the branch law that specially adjusts insurance legal relations, and the core of insurance legal systems, insurance principles and insurance operation linked directly. The various systems of insurance law shall be established on the basis of insurance operation’s practice that accords with insurance principles, and at the same time give special compliance and embodiment to the practices of insurance transaction. After the promulgation of the Civil Code, the current problem is the connection between the Insurance Law and the Civil Code at the conceptual and institutional level, and the improvement, interpretation and application of the specific systems of insurance law on this basis. The civil subject system, contract system and tort system in the Civil Code are integrated with the Insurance Law in many dimensions.

作为中国法治文明进程的共同组成部分，我国民法典的编撰过程与保险法存在历史的交 叠。在基本理念上，民法典与保险法和而不同：“和”在于制度融合，在于民法典规定制度在保 险法立法及其解释层面的基础作用。“不同”在于：保险法是专门调整保险关系的部门法，保险 法律制度的内核与保险原理和保险经营直接衔接。保险法的各项制度应当是建立在符合保险原 理的保险经营实践基础上的，同时对保险交易惯例予以特别遵从和体现。在民法典的法治背景 下，切实的问题是保险部门与民法典的理念和制度层面的对接，以及在此基础上保险部门法具 体制度的完善、解释和适用。《民法典》中的民事主体制度、合同制度、侵权制度与《保险 法》均存在制度融合的诸多维度。

선거는 자유민주주의 국가에서 가장 중요한 제도 중 하나이다. 그리고 선거법은 자유민주주의 국가 의 체제를 유지하는 근간이며, 주권자인 국민의 정치적 의사를 반영하기 위한 공정한 규칙을 담고 있 는 그릇이다. 그 중 공직선거법은 권력분립의 기초를 형성하는 입법부와 행정부의 권력을 담당할 국민 의 대표를 선출하는 기본법이다. 또 선거제도와 공직선거법은 국민의 정치적 기본권 교육에 있어 필수 적인 내용이 된다. 이러한 법은 그 개정절차 뿐만 아니라 개정의 내용까지도 매우 합리적이고 정당하 여야 한다. 따라서 국민의 대표로서 주권자로부터 위임받은 권력을 행사하는 국회의 구성원들은 입법 절차와 그 내용의 심사에 매우 신중하고 진지하게 임하여야 한다. 제20대 국회는 지난 2019년 12월 27일 현행 공직선거법의 일부개정법률안을 통과시켰다. 그 내용은 선거권의 18세로의 하향조정과 연동 형 비례대표제에 의한 국회의석 배분 방식의 도입이 주된 개정 내용이었다. 그러나 이번 개정은 그 개 정의 절차나 내용적인 면에서 매우 심한 비판을 받고 있는 것이 사실이다. 우선 안건신속처리제도(소위 패스트트랙)에 의한 개정이었으나 제도의 취지를 살리지 못한 절차상의 많은 논란을 불러일으켰다. 둘 째, 선거권 연령을 하향하는 개정을 실현하였으나 토론이나 숙의의 과정을 거치지 않은 변칙적인 방법 에 의하였다. 셋째, 연동형 비례대표의 도입을 하였으나, 제대로 된 연동형 비례대표제가 아니라 기형적 인 준연동형비례대표제를 도입함으로써 장기적이고 지속적인 선거법의 기틀을 마련하지 못하였다.

Election is one of the most important systems for a liberal democracy country. The Election Act is the foundation that keeps a liberal democracy country’s structure, as well as a fair set of rules that allows citizens to voice their political views. South Korea’s Public Election Act is the basic law for citizens to elect their representatives for the legislative and executive branch, which is the foundation of division of powers. This election system and Public Election Act are essential contents on political fundamental rights education in school. These procedure of amendment law and amendment content have to be just and reasonable. Therefore, as a representative of citizens, members of the National Assembly have to be serious and cautious in every law making procedure and its contents. On December 27th of 2019, the South Korean National Assembly went through an amendment procedure and changed the partial part of the Public Election Act. The change included lowering the voting age to 18 and distributing the National Assembly seat through a proportional representation system. However, honestly speaking, these changes and the amendment procedure are facing many criticisms. First of all, amendment procedure was carried out through the Expedited legislative process (also known as fast-track process); while going through this process, there have been many disputes claiming that the process did not follow up with the original intent of the Expedited legislative process. Second, in the process of lowering the voting age to 18, the National Assembly used an anomalous method, instead of going through a debate and deliberation process. Third, although a proportional representation system has been imposed, it is a deformed semi-proportional representation system that is unsuitable for long-term and continuous foundation for the Election Act.

본 논문은 국회 법안심의과정에 국민참여기제로서의 공청회 제도가 마련되어 있음에도, 실질적으로 잘 활용되고 있지 않는 문제에 주목한다. 즉 어떠한 법안에 대해 공청회가 개최되는가에 대한 질문으로부터 출발했다. 이를 법안의 속성으로 파악하기 위해 각 법안에 대해 법안형태를 파악하고, 공동발의자 수와 동일법안 발의건수, 그리고 비용추계서 첨부여부를 살펴보았다. 또한 Wilson의 정책유형론에 따라 법안유형을 분류하여 법안이 어떤 속성일 때 공청회를 개최할 가능성이 높아지는지를 알아보고자 통계적 검증을 실시했다. 그 결과 국회법에 공청회를 열도록 명시되어 있는 제정법률안과 전부개정법률안일 때 공청회를 개최할 가능성이 높았음을 확인했다. 비록 위원회에서 공청회를 생략할 수 있다는 단서조항이 있다 하더라도 공청회 개최를 제도적 장치로 마련해놓았기 때문에 상대적으로 공청회가 더 많이 개최된다고 판단할 수 있다. 또한 동일법안에 대한 발의건수가 많을수록 공청회가 개최될 가능성이 높은 것도 확인할 수 있었다. 발의건수가 많다는 것은 법안이 관심을 많이 받는다는 것을 의미하며, 이러한 경우가 공청회를 개최하는 요인으로 작용한다는 점을 알 수 있었다. 법안이 예산을 수반한 경우에도 공청회 개최 가능성이 높은 것을 볼 수 있었는데, 예산이 수반된다면 편익이 명확히 드러나기 때문에 보다 주목을 받는 경우가 많으며, 입법과정에 참여유인을 높이게 되기 때문이라고 판단할 수 있다. 마지막으로 법안에 대한 정책이익의 수혜 대상자가 특정 집단에 집중되고, 또한 그에 상응하는 비용을 부담하게 되는 집단도 특정 지어질 때, 공청회를 개최할 가능성이 가장 높은 것으로 나타났다. 정책으로 인한 수혜자와 비용 부담자가 극명하게 나타날 경우에는 극심한 대립 상황이 발생할 수 있다. 이로 인해 각 집단은 해당 정책결정과정에 목소리를 높이게 되고, 이에 따라 입법과정에서의 참여 요구가 증대된다. 즉 국회 상임위는 이를 반영하여 공청회를 개최할 가능성이 높아진다는 것을 의미한다. 반면에 정책으로 인한 수혜를 받는 집단과 비용을 부담하는 집단 모두가 국민 전체로 분산되는 다수주의 정치 유형은 상대적으로 그 혜택과 부담이 넓게 분산되어 개개인이 느끼는 영향력이 매우 작다. 그렇기 때문에 정책결정과정에 관심을 보이지 않는 경우가 많고, 상대적으로 참여유인도 약하다 할 수 있다. 즉 국회에서도 이렇게 여론이 집중되지 않는 법안에 대해서는 공청회를 개최하지 않을 가능성이 높다는 것을 알 수 있다.

This paper notes that the public hearing system as a public participation mechanism is in place in the process of reviewing bills in the National Assembly, but is not really well utilized. In other words, it started with a question of what kind of legislation a public hearing is held. To identify this as the nature of the bill, we looked at the number of co-sponsors, number of proposals for the same bill, and attached cost estimates. It also performed statistical verification to find out what attributes the Bill is likely to hold public hearings by classifying the types of bills according to Wilson’s policy-type theory. As a result, we confirmed that it was highly likely to hold public hearings when the legislation bill and the revised law bill stipulate that a public hearing be held under the National Assembly Act. In addition, it was found that the higher the number of proposals for the same bill, the more likely the hearing would take place. And it turns out that when the beneficiaries of the policy benefits of the bill are concentrated on a particular group and also incurring corresponding costs, it is most likely to hold a public hearing.

본 연구는 법안이 대상으로 삼고 있는 집단의 사회적 인식을 알아보고, 이러한 인식의 차이에 따라 특정 집단은 규제의 대상이 쉬운 반면, 또 다른 집단은 혜택을 제공받는 대상이 쉬운지 알아보고자 한다. 정책대상집단을 유형화하기 위해 슈나이더와 잉그램(Schneider and Ingram)의 사회적형성이론에 따라 4가지 집단으로 분류하여 분석하였다. 연구방법은 각 정책대상집단 유형의 특성에 가장 부합되는 법안을 선정한 비교사례연구이며, 정책대상집단 유형을 분류하기 위해 여론주도층 설문조사와 신문기사분석을 실시하였다. 연구 결과 부정적인 이미지를 가지고 있는 집단의 경우, 정치적 권력의 정도와 관계없이 그 집단에게는 비용을 부과하거나 제재를 가하는 법안이 발의되는 경향을 확인했다. 반면 긍정적인 이미지를 지니며 정치적 권력이 약한 집단으로 인식되는 경우, 그들에게 혜택을 부여하는 법안이 발의되었다. 그러나 긍정적 이미지를 가지지만 정치적 권력의 정도가 강한 집단의 경우, 비용을 부과하는 법안이 발의되었다. 이는 여론이 사회적 인식보다 더 강한 영향력을 행사했음을 보여주는 사례였다. 본 연구는 기존의 입법과정에 대한 연구들이 의원의 속성 및 제도 등 공급측면 중심이었던 것과 달리 정책으로 인해 실제 영향을 받게 되는 정책대상집단을 중심으로 살펴봄으로써 수요자 측면에서 입법과정을 이해하고자 했다는 점에서 그 의의가 있다.

This study aims to analyze the legislative process in terms of policy demand. It is the theoretical starting point of this research that the legislative process reflects the socially constructed perception of policy target groups, and the difference in social perceptions affects legislative outcomes. This study focuses on the contents of the legislation and analyzed how the socially perceived characteristics of a policy target groups are related to the legislative process. The research questions of this study are as follows. First, how does the social construction of target populations, in particular the image of a particular group and the social perception of its political power, relate to the legislative process? Second, is it likely for a particular group to be losers, while others are likely to be beneficiaries? In order to find the answer to the research questions, this study has established and tested several hypotheses based on theories of 'social construction’. Based on the socially constructed perception of a target population, this study typified the policy target group and analyzed the contents of various bills and the legislative process. The cases studied in this study are the bills initiated by the 19th National Assembly. This research tries to grasp the socially constructed image of the target group and the social perception of the degree of political power by conducting the questionnaire survey and content analysis of the newspaper articles. The findings of the study are as follows. First, in the case of a group with negative images, it is found that regardless of the level of political power, the bill had the content imposing costs on the group or regulate it. On the other hand, if a certain target population has a positive image and are perceived as the powerless, a legislation that would benefit it initiated by the National Assembly. However, in the case of a group with a perceived positive image but high level of political power, a bill to impose burden on the group was initiated. In this case, it is revealed that public opinion had a stronger influence on the legislative process than social construction of the group. The study sought to understand the legislative process from the demand side of the policy by focusing on the policy target groups that are actually affected by the policy. It is important to examine the relationship between the social construction of target population and legislation in terms of the fact that the policy that the law covers is the actual issue of who gets what or gets burdened. This study is particularly meaningful in that it requires access from the demand side in order to improve the quality of legislation in the deepening stages of democracy.

‘국회선진화법’이라고 불리는 2012년 5월의 ｢국회법｣ 개정은 직권상정이 된 것 도 아니고 날치기처리된 것도 아니며, 여야 공히 각 정당의 의원총회를 거쳤고, 여 야 원내대표 등 정당간의 합의에 의하여 이루어진 것이다. 제19대 국회에서는 직 권상정의 요건을 강화한 ｢국회법｣ 제85조와 제86조에 의하여 정부·여당이 원하는 입법을 일방적으로 처리할 수 없게 되었기 때문에, 입법실패의 모든 책임이 ‘국회 선진화법’으로 돌려졌다. 국회에서의 몸싸움을 방지하기 위하여 국회의원들 스스 로 만든 국회선진화법의 입법취지는 잊혀진 듯 보였고, 국회에서의 몸싸움을 더 이 상 보기 싫다는 국민적 여망은 무시된 듯 보였다. ‘책임정치’라는 명분을 내세우며 직권상정이 허용되어야 한다는, 과거 국회가 ‘통법부’라고 불리던 시절의 주장이 다시 제기되었다. 이러한 주장에 힘입어 헌법재판소에 권한쟁의심판이 청구되었고, 직권상정의 요건을 완화하기 위한 ｢국회법｣ 개정안도 발의되었다. 결과적으로 권 한쟁의심판은 각하되었고, 발의된 ｢국회법｣ 개정안은 모두 임기만료로 폐기되었다. 만일 권한쟁의심판이 인용되었거나 ｢국회법｣ 개정안이 통과되었다면, 직권상정을 포함하여 다수당에 의한 의안의 일방적인 처리가 가능하게 되었다는 것을 의미하 는 것이고, 우리 국회에서는 다시금 폭언과 폭력이 난무하였을 것이다. 의장 재임 중에는 당적을 가질 수 없도록 하는 ｢국회법｣ 규정이 있지만, 출신 정당의 영향으로부터 완전히 자유로웠던가라는 의문이 있다. 제20대 국회에서 야 당 출신의 국회의장이 직권상정을 한 이후에 ‘다수결 원칙’에 따라서 정부·여당이 반대하는 법안을 일방적으로 처리한다고 가정을 할 수 있다. 이 경우에도 역시 책 임정치라는 명분과 다수결 민주주의라는 논리를 앞세우며, 직권상정을 통해 가결 되는 법안을 그대로 받아들이는 것이 옳은가를 생각해 보자는 것이다. 룰은 공정한 플레이를 위하여 존재하는 것이다. 정의의 신이 눈을 가리고 있는 것처럼, 법률은 특정인이나 특정집단을 위하여 존재하는 것이 아니다. 누가 여당이건 누가 다수당 이건, ｢국회법｣이 정하는 대로 천재지변이나 국가비상사태가 아닌 한 법안을 직권 상정하여 처리하는 것은 바람직하지 않다. 입법경색은 어느 입법기에나 있었으며, ‘국회선진화법’은 식물국회를 만들지 않았다. 그럼에도 불구하고 뭔가 답답했다면 그것은 법률 때문이 아니라 무능하고 경직된 정치 때문이었다. 그렇다면 변해야 할 것은 법률이 아니라 정치이다.

On May 2012, is the amendment to the National Assembly Act passed, which is aimed at preventing violence in the parliament. The speaker’s authority to introduce a bill to a plenary session without the review and decision of the committee is reduced. The new National Assembly Act emphasizes on the dialog and negotiation between the majority and the minority in the National Assembly. According to the Article 85(Examination Period) of the National Assembly Act, the Speaker may designate the examination period of the committee only on the cases ① Where a natural disaster occurs ② Where a war, an incident, or a national emergency occurs ③ Where the Speaker reaches an agreement with the representative National Assembly members of each negotiating party. In other cases, the Speaker may not designate the examination period of the committee. There was the competence dispute between the National Assembly Members and the National Assembly Speaker. Subject matter of this case is whether the respondent Speaker's authority to directly introduce a bill to a plenary session infringes the National Assembly Member's right to review and vote on bills. The Constitutional Court decided that the National Assembly Member's rights to review and vote on the Bills were not infringed.

우리 헌정사에서의 국회폭력에 대한 반성으로 2012년 5월 25일에 공포된 개정 「국회법」은 ‘몸싸움방지법’ 혹은 ‘국회선진화법’이라고 불렸다. 개정 「국회법」은 국회의장의 직권상정 제한, 안건신속처리, 합법적 의사진행방해, 안건조정위원회의 설치에 관한 규정, 장기미처리 의안의 자동상정에 관한 규정, 의장석･위원장석 점거 및 회의장 출입방해 행위에 대한 징계의 강화, 예산안 자동부의제도 등이다. 헌정사에서는 여야 모두 과거에 국회의장의 직권상정권을 행사한 적이 있다. 의장에게 직권상정권을 인정하는 것은 선진국가에서 찾아보기 힘든 입법례이기 때문에, 국회의장의 직권상정요건을 강화한 이유는 우리 헌정사에 얼룩진 국회폭력을 근절하려는 것이다. 직권상정 요건의 강화는 일방적 법안처리와 몸싸움이 아닌 설득과 대화를 통하여 입법을 하라는 취지를 담고 있다. 국회의장의 직권상정요건을 제한한 것으로 인하여 법안처리에 어려움을 겪고 있다는 주장도 이해할 수 있지만, 국회는 설득하고 협의를 하는 곳이지 몸싸움을 하고 폭력을 행사하는 곳이 아니라는 점을 명심할 필요가 있다. 제18대 국회에서 통과된 법률의 수는 2,353건 임에 비하여, 제19대 국회에서 통과된 법률의 수는 2,665건으로서, 제19대 국회에서 통과된 법률의 수가 훨씬 많다. 통과된 법률에 대안반영으로 인한 폐기건수를 포함(제18대 국회 6,178건, 제19대 국회 7,111건)해도, 제19대 국회에서 통과된 법률이 훨씬 많다. 따라서, 몸싸움방지법 혹은 국회선진화법로 인하여 제19대 국회가 식물국회가 되었다는 주장은 근거가 없다. ‘쟁점법안’이 통과되지 않아서 식물국회라는 주장은 타당하지 않다. 쟁점법안은 정당과 국민들간에 의견이 대립되는 법안들이다. 이러한 법안일수록 직권상정을 통해 국회의원들의 심의절차를 배제할 것이 아니라, 충분한 심의를 통해 다양한 입장과 이해가 균형있게 반영되어야 한다. 따라서 국회선진화법 이후에는 정부여당간의 협력보다는 정부야당 혹은 여야간의 설득과 협력이 더욱 중요하다. 이를 통해 ‘말의 정치’를 하고 ‘몸싸움의 정치’을 하지 말라는 것이다. ‘몸싸움방지법’의 핵심제도인 직권상정제한이 완화되고 국회의장의 직권상정이 현실화되면, 국회폭력이 재연될 것임은 명약관화하다. 국회의장의 직권상정요건을 강화하여 직권상정을 엄격히 제한하는 규정을 위헌이라고 하거나 이러한 국회법 규정에 따른 국회의장의 권한행사를 헌법과 법률에 위반된 것이라고 볼 수는 없다.

The National Assembly passed the amendment to the National Assembly Act, which is aimed at preventing violence in the parliament on May 2012. The amendment of the National Assembly Act of 2012 was passed with 127 votes in favor, 48 against and 17 abstentions. It substantially reduces the speaker’s authority to directly introduce a bill to a plenary session, one of the biggest causes of violence on the floor, unless leaders of negotiating groups have agreed to it or there is a national emergency such as a natural disaster. Article 85(Examination Period) of the National Assembly Act says follows. In any of the following cases, the Speaker may designate the examination period on the cases to be tabled or to have been tabled to the committee. In such cases, in cases falling under subparagraphs 1 or 2, the Speaker may designate the examination period only on the cases related to the applicable subparagraph in consultation with the representative National Assembly members of each negotiating party: ① Where a natural disaster occurs ② Where a war, an incident, or a national emergency occurs ③ Where the Speaker reaches an agreement with the representative National Assembly members of each negotiating party. In these cases, if the committee fails to complete the examination within the fixed period without justifiable grounds, the Speaker may table it to another committee or directly to the plenary session after hearing an interim report.

기초선거의 역사에서 정당공천의 허용 여부는 반복적으로 논의되어 온 난제이다. 입법과정의 관점에서 볼 때, 2013년의 논의는 발전의 계기가 될 수 있다고 본다. 그러나 그 논의의 초점이 선명하지 않다고 본다. 기초선거에서 정당공천의 배제 여 부를 다투는 것이 논의의 주된 내용이 되고 있으나, 실은 정당공천 방식의 개선이 더 핵심이 되어야 한다고 본다. 왜냐하면 정당공천의 폐지가 지방선거 내지 지방자 치의 발전에 도움을 가져오는 것은 아니기 때문이다. 기초선거의 정당공천은 후보자, 정당의 정치적 권리일 뿐 아니라 선거권자의 정 치적 통제와 지방행정 내지 지방자치 발전의 관점에서 볼 수 있어야 한다. 따라서 이러한 목적을 잘 성취할 수 있는 제도적 대안을 모색하여야 한다. 지방선거과정에 드러난 정당정치의 현실을 고려할 때 정당공천배제론이 설득력 이 있는 것은 사실이다. 그러나 정당공천의 반복된 시행을 통하여 그 문제점을 점 진적으로 해결해 나가면서 지방자치를 정착시키는 것이 훨씬 바람직하다고 하겠다. 이러한 점진적인 선순환 고리를 만들어가기 위해서 지방선거의 정당공천을 투명하 고 민주적인 것으로 제도화하여야 하며, 또한 지방정치에서 정당간 경쟁이 가능하 고 중앙정치의 예속으로부터 벗어나도록 지방정당이 등장할 수 있게 하여야 한다. 이제 국회는 이러한 대안을 입법으로 구체화하여야 할 것이다. 만약 이러한 대안 을 제대로 마련하지 못한다면 일시적이나마 지방선거에서 정당공천을 유예하여야 할 것이다. 왜냐하면 이러한 입법의 부작위는 국회의 태만이며 또한 정당의 직무유 기에 해당하기 때문이다. 정당공천이 선거권자에게 선택의 기준을 제공하는 장점은 있으나 정당과 국회의원, 당원협의회장에게 부당이득을 확보해주는 부작용이 크기 때문이다. 그래서 차라리 정당공천 금지에 따른 불편함을 감수하자는 것이다. 요컨대 투명하고도 민주적인 정당공천을 가능하게 하는 제도적 장치가 시급하다. 또한 정당간에 정치적 경쟁이 가능하도록 지방정당이 등장할 수 있는 제도적 여건 을 정비할 필요가 있다.

It has been discussed repeatedly whether party nomination in the local election is allowed or not. Such a discussion in 2013, however, may be a step to the development of local politics and administration. But the focus of the discussion is not correct that party nomination for the election should be forbidden. Because the abolition of the party nomination does not lead to the deepening of democracy on the level of the local elections. Therefore the essential point should be how to improve the process of the party nomination. Party nomination in the local election should be examined from the standpoint of voter’s political control and the development of local autonomy as well as the political rights of the candidates and of political parties. For these aims and demands better institutional arrangement should be designed. Considering the realities of party politics in the present local election, it is convincing not to allow parties’ nomination. However, it is much more desirable to solve gradually problems of party nomination process through the repeated implementation of it and to root local autonomy more firmly. The keys to this virtuous circle of progressive measures are as follows: to institutionalize the transparent and democratic party nomination process, and to enable the existence of local political parties so that there may be the competition among themselves and local politics may work independently of the central government. Now the National Assembly is responsible for the legislation of these alternatives. If it is not done properly, the party nomination should be, albeit, temporarily deferred in the local elections. This can be justified because of the negligence of the National Assembly. In short, it is urgently required to enable democratic and transparent institutional arrangements for the party nomination. And it is necessary to allow local political parties to compete among themselves. This legislation needs lawmakers who have mature wisdom full of good fruit, without partiality and without hypocrisy.

주민소환제는 지방선출직 공직자의 주민들에 대한 책임성을 강화한다는 목적을 위해 고안된 제도이지만, 여러 우려와 문제점이 있다. 주민소환법의 문제점에 대한 헌법소송이 제기되기도 하였고 법률의 입법적 불비도 계속 논란이 되었다. 주민소 환의 사유를 규정하지 않은 분명한 입법적 의도가 있음에도 불구하고, 이를 입법적 불비로 보아 소환사유를 규정하자는 의견들도 많고 소환사유를 규정한 법률안도 여 러 건 발의되었다. 주민소환제의 시행으로 인한 후유증도 컸으며, 주민소환제의 실 효성에 대한 논란도 있었다. 지방의회의원이나 지방자치단체장에 대한 주민소환제 도의 도입 이후에 나타난 상황들에 대하여 부정적인 의견이 있는 것처럼, 교육감과 교육의원에 대한 주민소환제도의 도입이 긍정적인 효과만 있을 것인가에 대한 의문 이나 회의도 있었다. 이러한 입법과정을 지켜보면서, 주민소환에 관련 법률에 대한 체계성의 우려가 제일 크다고 할 수 있다. 하나의 법률을 제정하거나 개정할 경우 다른 법률과의 관계를 고려하여야 한다. 그리고 각 개별법의 제정이나 개정으로 법 률체계의 체계정당성에 위반되는 경우도 있을 수 있다. 특히 1개 조문이나 하나의 사항에 해당하는 몇 개의 조문만을 수정하는 소위 ‘원포인트 개정법률’의 경우에는 체계정당성을 위반하거나 약화시키는 경우가 있을 수 있다. 정부가 제출하는 법률 안 보다는 의원이 발의하는 법률안의 경우에 있어서, 관련 법률의 체계성에 대한 검토가 부족하게 되면 이러한 우려가 현실로 될 수 있다. 2006년 5월 주민소환에 관한 법률 의 제정 당시에 교육감 등은 간선제로 선출되었기에 주민소환의 대상에 서 제외되었다. 2006년 12월에 지방교육자치에 관한 법률 의 개정으로 교육감 등 은 주민에 의한 직선제로 바뀌었으나, 주민소환의 대상에도 포함시켜야 하는 개정 작업은 없었다. 이후 이러한 입법적 불비에 대한 지적이 이어지자, 2008년에 교육 감을 소환대상으로 하자는 의원법안이 발의되고 2009년에는 교육의원을 소환대상 으로 하자는 정부법안이 발의되었다. 이 두 법률안은 행정자치위원회 위원장의 대 안으로 통합되어 2010년 2월에 본회의에서 의결되었다. 교육감과 교육의원에 대한 주민소환제 도입을 위한 입법과정을 지켜보면서 느끼는 것은, 관련 법령의 체계성 에 대한 검토, 입법내용의 신중함과 입법과정의 진지함이 아직도 절실히 필요하다 는 점이다.

The recall of locally elected officials was allowed in Korea since 2006. The locally elected officials that can be the subjects of the recall system were are local government heads and local councilors. The recall system for local educational officials has been allowed in Jeju Special Self-Government Province since 2006 when the Special Act on The Establishment of Jeju Special Self-Governing Province was newly legislated. Nevertheless, recall for local educational officials was not allowed because in May, 2006 when the Recall of Elected Officials Act was legislated, they were not appointed by election. However, as the Educational Autonomy Act was amended in December, 2006, local educational officials began to be elected and accordingly there comes out a claim that even elected educational officials should be subject to the recall system. Many scholars and citizens have been requesting the recall system should be applied also to educational officials and the parliament accepted such opinion.

우리나라는 대통령중심제를 정치형태로 채택하고 있고, 비교적 엄격한 권력분립체계를 가지고 있다. 이에 따라 우리 헌법체계에서 국회에 대해 서 규정하는 제3장의 가장 첫 번째 조문인 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”라고 하여 국회가 헌법질서 내에서 입법기관으로서의 지위를 가 짐을 명문화하고 있다. 복지를 지향하는 현대의 대부분의 국가들에서 행정국가화 현상이 강 화됨에 따라 입법의 과정은 국회에서 진행되지만 입법을 위한 법률안은 국회 내에서 발의되기 보다는 정부에 의해 발의되는 경우가 많아지고 있 는 추세이다. 하지만 우리의 경우는 이와는 달리 특이할 정도로 국회내 에서의 의원발의 법률안의 제출건수가 월등히 많다. 그 중의 일부는 정 부에서 법률안을 준비하여 의원입법의 형태로 발의되는 소위 우회발의 입법안이다. 이러한 우회발의 입법형태는 우리뿐 아니라 독일에서도 존재한다. 독 일의 경우 연방참사원의 의견을 받는 절차를 회피하기 위해 우회발의 입 법형태를 취하지만 실제에 있어서는 똑같은 법률안을 다시 정부제출 법 률안으로 제출하여 정치적 의도라기 보다는 시간을 줄이기 위한 의도로 주로 사용됨을 알 수 있다. 즉 사전검토를 마친 정부안을 우회입법안으 로 제출함으로써 우회입법의 부작용을 최소화하고 있다. 우회입법 관행이 필요하다면, 우회입법으로 인한 부작용을 줄이기 위 한 방안을 마련할 필요가 있다. 우회입법안 마련 과정에서는 아직 입법 부의 권한의 문제는 아니기 때문에 정부내에서의 사전검토 절차를 어느 정도로 마련할 것인지에 대한 논의가 필요하고, 발의된 후에는 정부의 간섭은 어렵지만 국회 내의 심의과정에서 국회와 정부와의 협업이 불가 피하다. 즉 독일의 경우와 같이 우회입법으로 제출되더라도 정부 내에서 의 일정한 사전심사(검토)를 거친 후 의원에게 전달되는 방안이나 관행 을 만들 필요성이 있고, 우회입법의 경우 특히 행정부의 입법담당부처인 법제처와 의회의 입법지원부서인 국회 법제실이나 입법조사처 간의 협업 (사전 연락을 통한 정보교류와 입법안 심사시 상호 참여 등)이 중요한 해결책이 될 것이므로 이들 간의 협업을 위한 방안이 적극적으로 모색되 어야 할 것이다.

Korea basically adopts a presidential system as its political form and has a relatively strict separation of powers system. Accordingly, Article 40, the first article of Chapter 3, which regulates the National Assembly in our constitutional system, stipulates that the National Assembly has a position as a legislative body within the constitutional order by saying, “The legislative power belongs to the National Assembly.” In most modern welfare-oriented countries, as the phenomenon of administrative nationalization is strengthened, the process of legislation is carried out in the National Assembly, but bills for legislation are more often initiated by the executive branch rather than within the National Assembly. However, in Korea, unlike this, the number of bills initiated by lawmakers within the National Assembly is unusually high. Some of them are so-called roundabout legislative bills, which are initiated by the government in the form of legislation prepared by the government. This detour legislative form occurs not only in Korea but also in Germany. In the case of Germany, the legislative form of detour is adopted to avoid the process of receiving opinions from the Bundesrat, but in reality, the same bill is submitted again as a government-submitted bill, and it can be seen that it is mainly used for the purpose of reducing time rather than political intention. have. In other words, the side effects of detour initiative are minimized by submitting the government proposal that has completed the preliminary review as a detour initiative. If detour initiative practices are necessary, it is necessary to prepare measures to reduce side effects caused by detour initiative. In the process of preparing detour initiative, it is not yet a matter of legislative authority, so it is necessary to discuss how much preliminary review procedures will be prepared within the government, and cooperation with the legislature and the administration is inevitable in the deliberation process within the National Assembly. Even if it is submitted as a detour initiative as in the case of Germany, it is necessary to create a plan or practice that is delivered to lawmakers after a certain preliminary review within the government. In the case of detour initiative, collaboration between the Legislative Office of the Administration and the Legislative Office of the National Assembly will be an important solution.

본 연구는 2024년 1월 18일 출범한 전북특별자치도의 제도적 기반인 전북특별법의 제정과정을 토픽모델링을 활용한 다중흐름모형을 적용하여 분석을 시도하였다. 전라북도의 특별자치도 추진은 매우 우연한 과정속에서 빠르게 추진되어 제도화되었다. 따라서 의제설정과정에서 비합리성과 모호 성, 우연성을 강조하는 다중흐름모형을 통해서 전북특별법의 제정과정을 살펴보았다. 이를 위해 전 북특별자치도가 언론에 처음으로 등장한 2022년 8월부터 전북특별법이 전부개정 된 2023년 12월까 지의 보도된 언론 기사를 대상으로 분석을 실시하였다. BERTopic을 활용한 토픽모델링 기법으로 전 북특별법과 관련된 뉴스 기사를 분석하고 토픽을 분류한 뒤, 이를 다중흐름모형에 적용하여 시사점 을 도출하고자 하였다. 전북특별자치도의 뉴스 기사를 토픽모델링을 통해 분류한 결과, 다중흐름모형에서 주요 구성요소 로 구분하고 있는 문제의 흐름과 정치의 흐름, 정책의 흐름이 주요 토픽으로 분류되었다. 특히, 다 중흐름모형에서 문제, 정치, 정책의 흐름이 결합되어 정책이 창이 열리는 것을 토픽 간 거리 지도 를 통해서 확인할 수 있었다. 본 연구는 전북특별법의 제정 과정을 다중흐름모형을 통해 분석함으로써 다중흐름모형이 모호한 조건(ambiguity)에서 정부가 정책을 수립하는 과정을 설명하는데 유용하다는 것을 다시 한번 확인 할 수 있었다. 특히, 기존의 다중흐름모형이 연구자들의 질적 연구방법을 주로 활용함으로써 실증 적 분석을 하지 못한 한계를 가지고 있었다면, 본 연구는 전북특별법에 대한 언론 기사를 대상으로 BERTopic을 통해 엄밀한 토픽 분류와 정제 작업을 통해 질적 연구방법의 한계를 극복하려고 시도 했다는 점에서 의의를 가진다. 특히, 전북특별법과 관련하여 뉴스 토픽을 분류한 것에서 더 나아가 토픽 간 지도 거리를 통해서 전북특별법의 문제의 흐름, 정치의 흐름, 대안의 흐름이 결합 (coupling)되어 정책의 창이 열리는 것을 시각화하여 제시하고 있다는 점에서 다중흐름모형의 논의 를 보다 풍부하게 확대하고 있다.

This study delves into the legislative process of the Jeonbuk Special Act, a pivotal institutional foundation for the Jeonbuk Special Self-Governing Province, inaugurated on January 18, 2024. The study explores the rapid institutionalization of Jeonbuk&s Special Self-Governing Province under fortuitous circumstances, employing a Multiple Streams Framework (MSF) through text mining. The analysis encompasses media articles from August 2022, when the unique autonomy initiative first gained media attention, to December 2023, when the Jeonbuk Special Act underwent a comprehensive revision. By utilizing BERTopic for topic modeling, this study categorizes news articles related to the Jeonbuk Special Act and integrates these findings into the MSF. The topic modeling reveals three primary streams within the MSF: the problem stream, the political stream, and the policy stream. The convergence of these streams, as demonstrated through topic distance mapping, signifies the opening of a policy window. This study holds significant practical value as it demonstrates the utility of the MSF in elucidating the process of government policy-making under conditions of ambiguity. By analyzing the legislative process of the Jeonbuk Special Act, it provides a tangible example of the MSF's application. Notably, this research addresses the limitations of traditional qualitative methods by applying rigorous topic refinement using BERTopic to media articles related to the Jeonbuk Special Act. Additionally, this study contributes to the discourse on the MSF by not only categorizing topics associated with the Act but also by visualizing and presenting the coupling of the problem stream, political stream, and policy stream through topic distance mapping.

오늘날 대부분의 국가에서는 주권자인 국민이 직접 국가의사나 정책을 결정하지 않고, 국민이 선출한 국민대표들이 국민을 대신하여 국가의사나 정책을 결정하는 대의제 정부형태를 채택하고 있다. 우리나라도 예외는 아니다. 그런데 이러한 대의제 민주주의는 민주주의 내지 국민주권주의를 구현하기 위한 수단적 정치제도이지, 그 자체가 목적이 될 수는 없다. 대의제 민주주의가 주권자인 국민의 의사와 다르게 운영된다면, 민주주의 내지 국민주권주의를 구현하기 위해서 대의제 민주주의에 대한 변화를 모색하지 않을 수 없다. 오늘날 우리나라를 비롯해서 서구 국가에서도 대의제 민주 정치를 담당하고 있는 정치권에 대한 국민의 불신이 고조되는 가운데, 고전적 대의제 이론에 대한 반성과 대의제 이론에 대한 변화를 시도하려는 노력이 나타나고 있다. 대의제 민주주의를 할지라도, 주권자인 국민도 직접 국가의사나 정책의 결정에 참여하는 방안을 논의하기 시작한 것이다. 단순한 논의에 그치지 않고, 실제로 국가의사나 정책의 결정에 국민이 참여하는 방향으로 제도의 개선도 이루어지고 있다. 물론 국가의사 결정에 대한 국민의 참여는 제한적으로 이루어지고 있다.

Nowadays most nations are adopting the representative democracy in which representatives instead of the general public decide national policies and opinions. Korea is one of those nations. As criticisms are mounting against the representative entities, however, efforts to bring changes to the representative democracy are being made across the nations. One of such efforts is to search for the way for the general public to participate in the policy-making of a nation. This paper examines how the general public participate in the legislative process in Korea as a way to see how participatory democracy works in Korea. The National Assembly Act provides several ways for the people to participate in the legislative process in Korea. First, advance public notice is made on the home page of the National Assembly before representatives begin deliberation on a bill. People are free to put their opinions on the site, so that representatives may take them into consideration when they deliberate the bill. Second, a committee may hold a public hearing to hear opinions of the interested parties and experts when it examines a bill. Third, any person can make a written petition along with the introduction of a representative, asking the National Assembly to enact a law.