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오늘날 대부분의 국가에서는 주권자인 국민이 직접 국가의사나 정책을 결정하지 않고, 국민이 선출한 국민대표들이 국민을 대신하여 국가의사나 정책을 결정하는 대의제 정부형태를 채택하고 있다. 우리나라도 예외는 아니다. 그런데 이러한 대의제 민주주의는 민주주의 내지 국민주권주의를 구현하기 위한 수단적 정치제도이지, 그 자체가 목적이 될 수는 없다. 대의제 민주주의가 주권자인 국민의 의사와 다르게 운영된다면, 민주주의 내지 국민주권주의를 구현하기 위해서 대의제 민주주의에 대한 변화를 모색하지 않을 수 없다. 오늘날 우리나라를 비롯해서 서구 국가에서도 대의제 민주 정치를 담당하고 있는 정치권에 대한 국민의 불신이 고조되는 가운데, 고전적 대의제 이론에 대한 반성과 대의제 이론에 대한 변화를 시도하려는 노력이 나타나고 있다. 대의제 민주주의를 할지라도, 주권자인 국민도 직접 국가의사나 정책의 결정에 참여하는 방안을 논의하기 시작한 것이다. 단순한 논의에 그치지 않고, 실제로 국가의사나 정책의 결정에 국민이 참여하는 방향으로 제도의 개선도 이루어지고 있다. 물론 국가의사 결정에 대한 국민의 참여는 제한적으로 이루어지고 있다.

Nowadays most nations are adopting the representative democracy in which representatives instead of the general public decide national policies and opinions. Korea is one of those nations. As criticisms are mounting against the representative entities, however, efforts to bring changes to the representative democracy are being made across the nations. One of such efforts is to search for the way for the general public to participate in the policy-making of a nation. This paper examines how the general public participate in the legislative process in Korea as a way to see how participatory democracy works in Korea. The National Assembly Act provides several ways for the people to participate in the legislative process in Korea. First, advance public notice is made on the home page of the National Assembly before representatives begin deliberation on a bill. People are free to put their opinions on the site, so that representatives may take them into consideration when they deliberate the bill. Second, a committee may hold a public hearing to hear opinions of the interested parties and experts when it examines a bill. Third, any person can make a written petition along with the introduction of a representative, asking the National Assembly to enact a law.

본 연구는 ｢국악진흥법｣의 입법과정을 정책학 이론에 기반해 분석하고, 그 정책적 의미와 제도화 맥락을 해석하는 데 목적이 있다. 국악은 우리 민족의 역사와 정체성을 담은 전통문화로서, ｢대한민국헌법｣ 제9조 가 규정한 전통문화 계승ㆍ발전이라는 국가 책무와 긴밀히 연계된다. 그러나 산업화ㆍ대중화 중심의 정책 환경 속에서 국악은 점차 주변화되었고, 낮은 향유율과 생계 기반의 취약성 등 복합적 위기가 누적되며 독립 법제화 필요성이 지속적으로 제기되었다. 이러한 흐름 속에서 2023년 ｢국악진흥법｣이 제정되었다. 본 연구에서는 Kingdon의 다중흐름모형(Multiple Streams Framework)을 이론적 틀로 삼아 2007년부 터 2023년까지 ｢국악진흥법｣의 입법과정을 분석하였다. 이 시기를 법안 발의 동향과 정책 논의의 전개 과정을 기준으로 입법 의제화기, 과도기, 추진기, 제정기의 네 시기로 구분하고, 각 시기별로 문제 흐름, 정책 흐름, 정치 흐름의 형성과 이들 간 결합 과정을 분석하였다. 분석 결과 국악계의 구조적 위기 인식과 사회적 공감대 형성(문제 흐름), 정책토론회와 연구보고서를 통한 정책 대안 축적(정책 흐름), 반복적 법안 발의와 정치권 결집, 정책선도자의 전략적 개입(정치 흐름)이 교차하며 정책 창이 개방되었고, 이로써 최종적으로 ｢국악진흥법｣이 제정되었음을 확인하였다. 이 연구는 ｢국악진흥법｣의 입법과정을 정책학 이론에 기반해 구조화하여 분석한 첫 시도로, 국악 진흥 정책이 공공정책 목표와 결합되어 제도화되는 과정을 규명하였다는 점에서 학술적ㆍ정책적 의의를 지닌다. 아울러 국악 정책의 실효성 확보를 위해 국악계, 정부, 국회와의 협력 강화와 실질적 이행 체계 마련의 필요성을 시사한다.

This study analyzes the legislative process of the Gugak Promotion Act using policy theory to interpret its policy significance and institutional context. Gugak, as a form of traditional cultural heritage that embodies the history and identity of the Korean people, is closely linked to the national duty of preserving and developing traditional culture under Article 9 of the Constitution of the Republic of Korea. However, Gugak has been increasingly marginalized in a policy environment focused on industrialization and popular culture, leading to persistent challenges such as low public engagement and fragile livelihoods for artists. This environment highlighted the need for independent legislation, culminating in the enactment of the Gugak Promotion Act in 2023. Applying Kingdon’s Multiple Streams Framework, this study examines the legislative process of the Gugak Promotion Act from 2007 to 2023, divided into four phases: agenda-setting, transition, promotion, and enactment. The analysis explores how the problem, policy, and political streams formed and converged, opening a policy window that enabled the passage of the Act. The findings show that structural crisis awareness within the Gugak community, policy alternatives developed through forums and reports, and political efforts including repeated bill proposals and strategic interventions worked together to achieve institutionalization. This study provides the first systematic and empirical analysis of the legislative process of the Gugak Promotion Act through a public policy lens. It offers insights for future legislative research and highlights the need for strengthened collaboration among the Gugak community, government, and the National Assembly to ensure effective policy implementation.

대통령은 법률안거부권 행사를 통해 국회의 입법과정에 간여한다. 그런데 윤석 열 정부가 출범한 후 채 2년이 되지 않았는데, 최근에 이태원 참사 특별법에 이르 기까지 이미 9개의 법률안에 대해 대통령의 거부권이 행사되었다. 본 연구는 이러 한 상황을 불러온 대통령의 법률안거부권에 대해 미국과의 비교법적 검토를 통해 제도적 개선방안을 살펴보고 우리 입법과정에서 대통령 법률안거부권 행사의 바람 직한 모습을 모색해보는 것을 연구의 목적으로 삼는다. 이를 위해 우선 우리의 법률안거부권 제도를 개관하고 현황과 문제점을 짚어본 뒤에, 미국과의 비교법적 검토를 통해 제도적 개선방안을 알아본 후, 결론을 통해 우리 입법과정에서 대통령 법률안거부권 행사의 바람직한 모습이 어떠해야 하는지 를 규명해본다.

The Presidents take part in the legislative process led by the Legislature through the Presidential Veto. President Yoon’s Administration in Korea has vetoed 9 bills including the Special Act for Itaewon Disaster so far during the period less than 2 years. This study aims at exploring the institutional reform measures of Presidential Veto and the desirable appearance of Presidential Veto in the legislative process of Korea through the comparative law study with the United States. To achieve the aim, this paper will overview the Presidential Veto power in Korean Constitution, and analyze its present condition and the problems. Finally, it will explore the institutional reform measures of Presidential Veto and the desirable appearance of Presidential Veto in the legislative process of Korea through the comparative law study with United States.

입법은 의사소통 과정이다. 입법절차에 대한 대국민 소통과 국민 참여는 현상태 의 극복과 사회의 적극적인 변화를 지향할 수 있고, 지식의 전달과 이익의 표출에 기여하며, 또한 참여의 주체들로 하여금 입법에 대한 책임의식을 높이는데 일조할 수 있다. 우리나라는 입법절차에서 국민의 다양한 의견을 수렴하고, 국민참여를 활성화하 기 위한 다수의 제도적 장치 마련하고 있는 국가이다. 다만 이들 절차는 입법권한 을 행사하는 기관이 그 권한행사를 위해 이용하는 절차이며, 기관을 위한 절차로서 입법절차의 목적을 정보수집으로 파악하려는 경향이 강하다. 때문에 의견이나 정보 제출하는 개개인은 절차에서 부차적인 역할밖에 기대되지 않고, 참여절차가 기관 주도로 개시되기 때문에 참가자가 하더라도 그 행사는 기관의 절차개시의 판단에 의존하기 때문에 소극적 지위에 머물 수 밖에 없다. 따라서 입법과정에서 보다 적 극적은 소통과 참여를 유도하기 위해 스위스나 영국처럼 입법계획단계에서의 의견 수렴절차를 제도화해야 하며, 주요법안에 대한 전문가 참여 및 공시제도를 의무화 해야 한다. 또한 주요 법령정비시 계획단계에서부터 전문가나 이해관계자들이 참여 하여 그들의 의견을 수렵한 종합적인 보고서를 공시하고 그에 대한 일반인의 의견 수렴을 통해 최종계획을 마련하는 협의제도를 신설해야 할 것이다. 마지막으로 현 재 구축되어 있는 정부입법추진 포털사이트를 개편하여 의견수렴절차에 관한 포털 사이트로서 ‘보는 문서’에서 ‘이용하는 문서’로, 나아가 ‘활용하는 문서’로 정착될 수 있도록 해야 할 것이다.

Lawmaking is a kind of communication process. Communication and participation of citizens for legislative proceedings not only help us to get over the present problems and to change the whole society actively, but also contribute to deliver knowledge and to express interest among citizens. In addition, they also play a role in boosting sense of responsibility of the concerned about legislation. Korea has a lot of institutional measures for legislative procedure to gather extensive opinions from various strata of society, and to vitalize participation of citizens. These processes are, however, used by the organizations which are to exercise legislative authority, and as processes for organizations, tend to understand the purpose of legislative procedure as information collecting. Therefore, individuals who submit opinions of information are expected to play only secondary roles, and because of organizations' leading role in beginning participation process, even if participants take part in the procedure, relying on organizations' decision in process beginning, they have nothing to do but remain passive. Consequently, we need to institutionalize an opinion collecting process on the legislative programming stage, which is similar to the institutions that Switzerland and the United Kingdoms have. And it is also important to make participation of the experts for the major bills draft and its information disclosure system compulsory. Furthermore, comprehensive reports which include various views of experts and stakeholders should be announced officially when it comes to readjustment of major laws. And then, consultation process gathering the general public's opinions to arrange final plans should be established. Lastly, It is necessary to reorganize the governmental portal site already constructed to an opinion-gathering portal, which will lead the contents to be 'documents to be seen' to 'documents can be used', and eventually to 'documents that we can make the best use of it'.

국회의 입법절차는 국회가 입법에 관한 의사를 스스로 결정하는 자기결정의 절차를 의미하는 것으로 이에 관한 법규범은 내부규범적 성질을 갖는다. 따라서 입법절차에 관한 국회내부규범은 국회내부적 효력만을 갖는 것으로 외부적 개입은 배제된다. 그러나 입법절차는 헌법이 보장하고 있는 국회입법권의 행사절차를 의미하고 그에 관하여 헌법이 정하고 있는 원칙이나 이를 구체화하고 있는 법률로부터는 자유로울 수 없다. 입법절차를 지배하는 헌법원칙은 헌법이 명시적으로 규정하고 있는 경우도 있으나 다른 한편으로는 국회법으로 규정되어 있는 경우도 있다. 국회법이 규정하고 있는 입법절차를 지배하는 원칙은 입법절차에 관한 헌법원칙의 해석으로부터 나오는 것으로 국회법은 헌법의 원칙을 단지 확인하고 있는 것에 불과하다. 본고는 의회주의를 이념으로 하고 있는 헌법을 고려할 때, 국회법에 규정되어 있는 입법절차와 관련한 원칙들은 헌법에 명시적으로 규정하는 것이 바람직하다고 하였다. 입법절차의 하자와 관련하여 헌법은 권한쟁의심판을 통하여 통제하는 제도를 두고 있다. 입법절차상의 권한쟁의문제는 일반적으로 국회의원과 국회의장간에 야기되는데, 여기에는 국회의장의 법률안가결선포행위가 국회의원의 심의‧표결권을 침해하고 있는가 하는 것이 대부분 문제된다. 이에 관하여 피청구인인 국회의장의 법률안가결선포행위가 국회의원의 심의‧표결권을 침해하는 결정을 인용하는 경우와 관련하여 또한 여러 가지 문제가 대두된다. 즉 권한침해인용결정이 있는 경우에 이와 더불어 침해의 원인된 처분의 취소결정이나 무효확인을 결정 할 수 있는가의 문제 및 권한침해의 인용결정에 따라 피청구인의 그 위헌‧위법성을 제거할 의무가 성립하는가의 문제 등등이 그것이다. 이러한 문제 또한 권한쟁의심판의 결정내용을 규정하고 있는 헌법재판소법 제66조에서 기인한다고 보고, 본고는 입법절차의 하자와 관련한 권한쟁의심판의 결정에서 전개되고 있는 논의를 해결하기 위해서는 헌법재판소법 제66조의 개정이 필요하다고 하였다. 즉 헌법재판소법 제66조의 제2항의 규정을 제1항과 합하고 이를 강행규정으로 개정하여 권한침해의 확인이 있는 경우, 그 침해의 원인된 행위의 취소 또는 무효 여부에 관한 결정이 있도록 하는 것이 바람직하다고 하였다.

The legislative process in parliament Legislative mean the self-determination about the procedures of parliament itself. Norm of law on this has an internal normative nature. Therefore, internal parliamentary rules on legislative procedures has with only internal effects, but outside intervention are excluded. However, the legislative process is not free from the constitution and the law, which has embodied the principles of the constitution. The constitutional principles governing the legislative process is expressly provided in constitution, but also the other hand, in some cases, established by the law. The law which has establisched the principles governing the legislative procedures that comes from the interpretation of constitutional principles just means which confirms the principles of the constitution. It has presented in this paper that the principles relating to the legislative process have to be explicitly stipulated in the constitution. The Judgement for authority dispute based on the flaw about the legislative process has been stipulated in the constitution. Authority dispute in the legislative process is usually caused between parliament president and congressman. There are various problems in connection with the Judgement for authority dispute in legislative process. These issues is to be caused to the Article 66 Constitutional Court Act which prescribes the decision that comes from the judgement for the authority dispute judgment. It is presented the model for the solution in this paper that is to solve theoretical discussions on the decision of the authority dispute judgment.

가치의 다원화와 과학기술의 발전을 포함한 다양한 원인으로 인해 입법 대상 및 수요가 변화하는 상황에서, 입헌민주체제하의 입법의 정당성 개념과 의의 및 그 핵 심적 요소가 더욱 심층적으로 분석되고 논의되어야 한다. 이와 함께 입법수요 발견 과 입안 및 법률의 실체적 내용 및 입법과정 전반 나아가 시행 이후의 정당성 보완 에 이르기까지 입법의 전 과정에서 단계별로 입법의 정당서 요소로서의 민주성과 실효성과 전문성 확보를 위한 제도의 도입과 개선 논의가 체계적으로 이루어져야 한다. 대의제적 입법과정을 입법의 정당성 제고 취지에서 직접민주주의적 입법 요 소 내지 과정이 보완해 가는 시점에, 그 의의와 한계 및 구체적 제도화 방안도 민 주주의와 입법의 정당성 관점에서 더욱 심층적으로 분석되고 논의되어야 한다. 나아가 헌법재판의 입법적 기능도 이와 같은 관점과 현실에서 더욱 심층적으로 분석 되고 논의되어야 한다. 대의제적 입법의 시차와 가치관의 다원화 속에서 헌법재판 의 입법적 기능에 대한 공동체구성원의 수요 내지 헌법재판을 통해 실질적으로 입 법에 참여하는 경향은 증가할 것으로 예견된다. 이 점에서 특히 헌법재판소의 헌법 불합치결정이 헌정주의 실현을 위한 헌법재판소와 국회의 대화의 성격을 보이며 국회와 헌법재판소 간의 입법기능 분담을 통한 상보적 관계가 관련 통계상 전반적 으로 무리 없이 운용되고 있는 상황에서, 다원적 가치가 충돌하거나 사회적으로 해 결이 긴요한 문제임에도 입법과정 특히 대의제적 입법과정상 입법적 해결이 어려 울 때 이와 같은 입법사안들이 헌법불합치결정을 통해 해결되고 국회가 그 취지를 수용하여 입법하는 양 기관의 입법에서의 협업이 입법의 정당성 제고 면에서 일응 유효하게 작동한다고 분석할 수 있다. 국회가 헌법재판소의 헌법불합치결정을 수 용하여 대부분의 경우 그 취지에 따른 개선입법을 하고 있으나, 헌법재판소가 헌법 불합치결정을 통해 국회 개선입법의 구체적 내용과 그 시점에 대해 할 수 있는 권 고의 실질적 효력은 많은 헌법적 쟁점을 내포하고 있고, 이는 입법의 정당성 면에 서 심층적으로 정교하게 분석되어야 한다. 나아가 관련 입법과정에서 헌법재판소 와 국회의 상호 반응의 양태와 정도는 국회의 개선입법 실무에 상당한 영향을 미 친다. 헌법재판소는 헌법불합치결정의 주문 형태와 이유 설시를 더욱 세밀하게 연 구하고 정비할 필요가 있고, 국회는 국회입법과정 내에서 이와 같은 상호작용이 취 지에 맞게 이루어지도록 기준을 논의하고 관련 제도를 정비해야 한다. 이러한 노력 은 헌법재판의 민주와 사법의 통합적 공론장 기능과 이러한 기능의 입법적 기능과 의 관계에 대한 심층적 논의를 바탕으로 한다. 이 연구에서는 이제까지의 선행 연 구들을 바탕으로 입헌민주체제의 입법의 정당성 제고를 위한 입법방식과 입법과정 보완 가능성 및 헌법재판과 입법의 관계를 상호 관련성 하에서 분석하고, 이를 구현하기 위한 제도적 개선안을 제안한다.

As most of constitutional democracies including Korea experience rapid diversification of the values and changes in legislative objects and demands due in part to the scientific developments, the concept and essential elements of the legitimacy of legislation in constitutional democracy should be further analyzed and discussed in such contexts. At the same time, discussions should be made in a systematical and concerted fashion to introduce and revise such institutional designs and elements in every step of the legislative process to increase democratic legitimacy, efficiency and expertise of the legislation. While direct democracy measures and elements of legislation have incrementally been introduced to the legislative process of indirect or representative democracy for increased legitimacy of the legislation, the meaning and the limit of such means to institutionalize these measures and elements should be further analyzed and discussed from the perspectives of constitutional democracy and the legitimacy of legislation. Further, the legislative function of the constitutional adjudication should also be further analyzed and discussed, in the same vein. The demand for the legislative function of the constitutional adjudication or the tendency of substantively participating in legislation through constitutional adjudication among the constituents is expected to increase, as the time lag in legislation in indirect or representative democracy and the diversification of values further. In this regard, the constitutional nonconformity decision of the Korean Constitutional Court renders the dialogue between the Constitutional Court and the National Assembly tangible in the direction of implementing constitutional democracy, and such relationship functions in a mutually complementing way in light of the relevant statistics. This indicates that the coordinated cooperation between these institutions in legislation by way of the Constitutional Court’s constitutional nonconformity decisionmaking and the National Assembly’s acceptance thereof for legislative revision is operated effectively for increased legitimacy of legislation, in cases when diverse values clash or when it is difficult to resolve important legislative issues through indirect or representative legislative process despite the urgency of legislative resolutions. In most of the cases when the Constitutional Court renders constitutional nonconformity decisions, the National Assembly revises the relevant statutes in accordance thereof. Yet, as the practical and substantive effect of the decisionmaking and suggestion of the Constitutional Court for legislative revision in the form of constitutional nonconformity decision on the concrete substance and content of the legislative revision and the effective date thereof bears and concerns various issues of constitutional significance, such practices should be carefully and elaborately analyzed in light of the legitimacy of the legislation. In turn, the forms and the degrees of reactions and responses to each other in the relevant legislative process between the Constitutional Court and the National Assembly have considerable impact on the practice of and for relevant legislative revision of the National Assembly. The Constitutional Court and the National Assembly should make careful efforts in the holdings and the grounds for constitutional nonconformity decisions and in the standards and the processes of responding legislative revisions. Such efforts should be made based upon in-depth discussions on the function of the constitutional adjudication as public forum for integrating democracy and adjudication, and on the relationship between such function and the legislative function thereof. This paper analyzes the forms of legislative process for increased legitimacy of legislation under constitutional democracy, the possible ways of improving the legislative process therefor and the relationship of constitutional adjudication and legislation from such perspectives, and then suggests certain institutional reform measures for the implementation thereof.

정치가로서의 입법자는 인기영합적 포퓰리즘 입법에 대한 유혹에 쉽게 노출되어 지속가능한 국가이익과 주권자인 국민의 다양한 이해관계를 담아 내는 국민전체 이익의 실현자와는 거리가 멀어지게 될 수 있다. 입법자 자 신과 관계된 이해관계집단을 대변하기 위한 입법추진은 특정정책을 둘러싼 개인이나 집단간 입법충돌 및 입법갈등으로 이어지면서 사회적으로 이익 없는 정책적 소모전의 양상으로 나타나 사회적·경제적 큰 손실을 발생시키 게 된다. 입법과정에서 입법갈등으로 인한 개인과 집단간 충돌은 정치적 통합과정에서 다양한 의사를 수렴하여 조정·조화를 통한 입법의 성안시 오 히려 누더기 입법 및 부실입법의 원인이 되기도 한다. 그동안 포퓰리즘 입법과 부실입법의 문제해결을 위하여 국회의 입법과정상 입법세미나, 입법공청회, 소관상임위원회 법안심사, 법제사법위원회 법안심 사, 입법예고 등 다양한 형태의 입법의 완결성을 확보하기 위한 제도를 시행 하여 왔지만, 여전히 특정정책에 관계된 법률의 입법이후 집행단계에서 법률 적용시 법률내용상의 문제를 다수 드러내고 있는 것이 현실이다. 따라서 입법과정상에서 나타나는 다양한 입법절차에서의 하자를 치유하 고, 법률 내용상 국민의사의 적극적 반영과 입법과정상 이해관계집단의 입 법갈등의 해소를 위하여 체계적 입법평가제도의 적용이 필요한 시점이다. 본 논문에서는 그동안 해외 입법평가제도와 국내 입법평가제도의 발전과 정을 비교검토하고 해외 입법평가 기준과 지침에 관한 분석을 통하여 제4 차 산업혁명·AI시대로 대변되는 다원화 사회로의 변화의 과정에서 입법의 실효성과 효율성을 담보할 수 있는 경쟁력 있는 입법의 달성을 위한 입법 평가기준 수립방안을 제시해 보고자 한다.

Legislators as politicians are easily exposed to the temptation to popular populist legislation, far from realizing sustainable national interests and the interests of the people as a whole, which contain various interests of the sovereign people. Legislation to represent interest groups related to legislators themselves leads to legislative conflicts and legislative conflicts between individuals or groups surrounding specific policies. This appears to be a socially unprofitable policy war of attrition, resulting in great social and economic losses. Conflicts between individuals and groups due to legislative conflicts in the legislative process can be the cause of ragged legislation and poor legislation when legislation is completed through mediation and harmony by collecting various opinions in the political integration process. In order to solve the problems of populist legislation and poor legislation due to legislative conflicts, a system has been implemented to improve the completeness of various types of legislation, such as legislative seminars, public hearings, bill reviews, and legislative notices. However, the reality is that considerable legal enforcement problems are still exposed at the enforcement stage after legislation of laws related to specific policies. Therefore, it is necessary to apply the systematic legislative evaluation system to heal defects in various legislative procedures in the legislative process, actively reflect the people's will in the legislative content, and resolve legislative conflicts in the legislative process. This paper compares the development process of overseas legislative evaluation systems and domestic legislative evaluation systems, and presents alternatives to achieve competitive legislative goals to ensure the effectiveness and efficiency of legislation in the process of change to the Fourth Industrial Revolution and AI era.

정치 환경의 변화로 인하여 현대 대의민주주의 위기론이 강조되고 있다. 국회에서의 토론을 통한 현명한 결정을 도출하기 어려워지고, 국민의 여론도 다양하여 수렴하기가 쉽지 않다. 행정국가화로 표방되는 현대 국가에서 의회의 대표성과 신뢰 저하로 그 기능이 약화되고 있다. 의원들의 전문성 부족도 문제이지만 국민들의 이해관계도 복잡하여 공익에 대한 판단 기준도 세우기 어렵게 되고 있다. 특히 인터넷의 급속한 발전으로 국민이 즉시 의사를 표시할 수 있게 됨에 따라 직접 민주주의의 활용도 고려하게 되고 있다. 국민의 입법변론은 대의민주제인 의회주의를 보완하는 것으로 “보다 나은 입법”을 위한 주권 행사의 방법 중 하나이다. 참여민주주의의 실현 방법의 하나이기도 하다. 아직까지 입법학 영역에서 제대로 논의되지 않았지만 국회의 입법과정에 국민이나 이익단체들의 참여에 대한 연구가 체계적으로 이루어져야 할 것이다. 특히 인터넷을 기반으로 한 직접민주주의 실현 단계에서는 더 큰 영향력을 발휘할 수 있을 것이다. 다음 선거를 의식하는 의원이 지지자들을 위한 가시적인 입법 활동과 결과에 치중하는 것을 견제하는 방법으로 입법변론이 기능할 수 있을 것이다. 입법변론의 방법이나 내용은 미국이나 유럽연합에서의 로비스트의 활동을 참조할 필요가 있다. 국민이나 이익 단체의 입법변론이 기대한 만큼 효율적이지 못하다면 미국 등의 로비스트의 활용도 검토해야 할 것이다. 입법변론을 입법과 관련한 국민이나 이익단체의 입법로비로 보고 입법 과정 단계를 살펴보면서 단계별 입법 변론을 검토하였다.

The crisis of modern representative democracy has been emphasized owing to the change of political situation. It is difficult to make a wise decision through a debate in Assembly and reach a consensus because of interest diversity. In modern state standing for administrative state, the Assembly's representation and lost of trust makes it harder to do so. The lack of professionalism of lawmakers is a problem. Also the interests of the people are so complicated that setting standards for public interest is difficult. In particular, the rapid development of the internet makes it possible for citizens to immediately express their opinions, and the use of directive democracy is also being considered. The legislative argument of the people is one of the ways of exercising sovereignty for “better legislation” by complementing parliamentarism as the representative democracy . It is also one of the ways to realize participatory democracy. Even though it has not been debated properly in the field of legislation, it is necessary to systematically study the participation of the people and interest groups in the legislative process of the National Assembly. Especially, it will be able to exert more influence in the realization phase of direct democracy based on internet. Legislative argument could function as a way for preventing legislators, who are conscious of the next election, to look at the visible legislative activities for supporters and focus on the outcome. The method or content of legislative lobbying needs to refer to the activities of lobbyists in the United States or the European Union. If the legislative argument of the people or interest groups is not as efficient as expected, the utilization of lobbyists in the US and other countries should be examined. We examined legislative argument as a legislative lobbying of the public or interest groups in relation to legislation and examined the legislative process steps and examined the legislative deliberation.

제19대 국회에서 2014. 4. 29 통과된 ‘근로자직업능력개발법’ 개정법률안은 소위 국회입법로비 문제로 사회적 물의를 야기한 법안이다. 이 법안의 대표제안자인 신OO의원과 제안자인 김OO, 심OO 의원이 불법적인 자금을 받고 입법개정을 추진하였다고 하여 형사처벌까지 받았다. 불법적인 입법로비에 의하여 개정된 근로자직업능력개발법은 현행 초중등교육법이나 고등교육법에는 학교라는 용어를 사용할 수 있는 시설을 학위를 전제로 하는 교육기관으로 엄격히 제한하고 있음에도 실용전문학교라는 용어를 창설하여 예외적으로 이 용어에 한하여 직업훈련시설에 사용할 수 있도록 특별히 허용하는 것은 상당히 자의적이고 인위적인 것이어서 교육법체계 전체의 체계정합성에 혼란을 초래하게 하는 입법이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이와 같이 왜곡된 입법이 가능하였던 이유는 우리나라 국회운영체계가 아직도 투명성과 공개의 정도가 미흡하고, 지나친 상임위원회중심주의 그것도 단일상임위원회중심주의이며, 실질적인 심의는 상임위원회 내의 법안심사소위원회에서 종료되는 점에서 말미암은 것이라고 할 수 있다. 국회 내의 입법과정에 있어서 이 법안은 근로자의 직업훈련을 관한 것이어서 환경노동위원회의 소관이지만 다른 한편 교육기관의 명칭인 학교라는 용어를 사용하는 것이기 때문에 교육문화체육관광위원회에도 관련되는 법안이기도 하였음에도 관련위원회제도를 채택하지 않고 환경노동위원회에만 회부되었다. 그 결과 소수의 국회의원을 상대로 하는 입법로비가 상대적으로 보다 쉽게 성공할 수 있었다. 또한 이 법률의 개정에 법안심사소위원회에서 상당한 반대가 있었음에도 상임위원회의 적은 수의 의원들로 구성되는 법안심사소위원회에서 여전히 투명성과 공개정도가 미흡한 법안심사로 심사를 종료하는 입법관행으로 말미암아 심지어 법안심사소위원회에서 심각하게 다투어졌던 쟁점들조차도 정확한 내용이 상임위원회 전체회의의 다른 의원들에게 전달되지 않았고 법제사법위원회나 국회 본회의에서도 다른 의원들에게 전달되지 않았다. 근로자직업능력개발법의 개정사례를 통하여 불법적인 입법로비를 차단하기 위하여서는 입법과정의 공개와 투명성을 더욱 강화하고 보다 많은 국회의원들이 입법에 실질적으로 관여하게 하는 관련위원회 제도나 전원위원회 제도의 활성화 더욱 나아가서는 지나친 위원회 중심주의의 완화가 필요함을 알 수 있다.

The purpose of this article is to evaluate the legislative process behind the amendment to the Workforce Development and Training Act which came into force on April 29 2014. The two Congressmen who originally proposed the Bill have since been sentenced to imprisonment for receiving bribes from an interested third party to incorporate certain provisions into this Act. The amended Act is inconsistent with the scheme of legislation for educational organizations. In particular, it permits a labor training center to use the name ‘Practical School’. In Korea, the word ‘school’ is only permitted for normal educational organizations which are recognized in primary education laws. The two congressmen in their capacity as the chair of the Labor and Environmental Committee (LEC) received bribes from the president of a labor training center in order to allow labor training centers to use the name ‘school’. This was met with a great deal of opposition from the Ministry of Education and the Bill was watered down as a result. The revised Bill subsequently stipulated that training centers may use only the name ‘Practical School’. During the committee stage, a female member of the LEC subcommittee had argued very strongly against the Bill. That the Bill was later passed in the subcommittee was the result of very hard lobbying. However, it was reported to the standing committee that it had been adopted unanimously in the subcommittee. It then passed the LEC, the Legal and Judiciary Committee and a plenary session of the National Assembly without any further review. One reason the lobbying was successful was because insufficient details of the review process are released and the process is thereby not transparent in order that other congressmen can understand the complete picture of the Bill review process. In this instance, the Bill could also have been referred to the Education, Culture and Tour Committee for deliberation under Article 83 of the Congress Act. However, only the LEC reviewed the Bill. There are some hard lessons to be learned from this case. The current principle of a single committee reviewing system overseen by a powerful standing committee should be extended to include a broader review and more congressmen should participate in the Bill deliberation process. Further, the whole process should be fully and accurately recorded and reported to the relevant standing committees and the plenary session.

제19대 국회에 접수된 17,822건의 법률안 중 55%에 달하는 9,809건의 법률안이 미처리되어 임기만료 폐기되었다. 특히, 의원발의 법률안은 16,729건의 법률안 중 43.1%인 7,202건의 법률안이 의결 처리되고, 나머지 9,527건은 미처리되어 임기만료 폐기되었다. 의원발의 법률안의 가결률이 저조하고 처리 비율이 낮은 추세를 보이는 원인으로 가장 먼저 들고 있는 것은 제안된 법률안 자체의 문제로서 완성도가 떨어진다는 점이다. 의원입법의 폭발적인 증가로 국회에서 법률안을 제대로 검토하고 심의하기가 또한 어렵다. 이 연구는 의안처리율 제고를 위한 개선방안을 모색하였다. 첫째, 입법평가제도 또는 규제영향분석제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 둘째, 법률안의 완성도를 높일 수 있도록 법률안 발의 시 국회사무처 법제실을 경유하는 것을 의무화할 필요가 있다. 셋째, 하나의 상임위원회가 보다 적은 수의 부처를 소관 부처로 두도록 상임위원회를 분리하여 다소 증설하는 것을 고려할 수 있다. 넷째, 법률안 건수가 많아서 하나의 소위원회로서 감당하기 어려운 사정이 있다고 인정할 때에는 다수의 법안심사소위원회를 두는 방안을 검토할 수 있다. 다섯째, 여·야 간 정치적 논쟁과 무관한 법안은 우선 통과시키는 무쟁점법안 신속처리제를 도입할 필요가 있다.

The law bills referred to the 19th National Assembly numbered 17,822, of which 9,809 bills, 55% of the entire ones, were discarded without consideration by the expiration of its term of office. The major reasons are believer to be: first, absolutely too many bills used to be referred to the Assembly; second, basically the Assembly has been lacked in competency for the consideration and passage of the overloaded bills. The study seeks to find the ways for the further enhanced passage rate of the bills in the past 19th National Assembly. The improvements suggested are: 1)the need to introduce either the so-called Legislation Evaluation System or the Analysis System of Regulation Influences; 2)the need for all the MPs-introduced bills to be obliged to go through the Legislation Office of the National Assembly Secretariat for the better bill completeness; 3) need to increase the number of the standing committees in the National Assembly; 4) more subcommittees for the law bill consideration; 5) introduction of fast passage system of the non-controversial bills, and others.

세계금융위기와 유럽경기침체의 영향으로 인하여 향후 장기간에 걸친 회의적인 세계경기전망이 예측되고 있으며, 이러한 현상이 반영되어 미래상황에 대한 불안감과 사회경제적 격차로 인한 상대적 위화감이 그동안 큰 폭으로 증가해왔다. 이와 함께 특정정책과 관련한 입법에 있어서 빈부, 연령, 사회적 지위 등으로 분화된 자신의 이해관계에 따른 심각한 입법갈등이 우리사회의 새로운 사회문제로 나타나고 있다. 최근 우리의 입법현상을 살펴보면 정치가인 입법자들의 인기영합적 활동의 영향과 산업화의 시기동안 눌려왔던 욕구분출 그리고 다원주의사회로의 사회문화적 상황변화와 정보사회의 정치적 현실에 영향을 받으면서 특정계층이나 특정집단에 호소하는 입법현상으로 이어져 입법으로 인한 수혜자와 소외된 자의 첨예한 입법갈등이 사회문제화 되고 있는 현실 속에 있다. 이러한 사회적 변화에 수반하여 입법자는 일반국민의 사소한 여론에도 매우 민감하게 작용하고, 자신의 의정활동평가에 빠르게 작용하면서 국가의 입법정책에 관여하고 있다. 우리의 질적·경제적 문화생활도 결국은 헌법적 가치아래 최적의 입법목표의 달성에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 이 논문에서는 어떠한 입법을 통해 헌법의 가치를 최선의 방식으로 실현하고 국민생활의 질적 문화생활을 담보할 수 있을지, 나아가 어떠한 ‘좋은 입법’을 통해 공정사회를 실현하고 지속적 발전을 유지하며 국가경쟁력을 확보할 수 있는가에 대하여 입법과정을 둘러싼 개선책을 모색해보고자 한다.

Since the global financial crisis and recession of the european, the social unrest and disharmony between classes have increased significantly. As a result, the social conflict depending on their interests in certain policy legislation appears as a phenomenon of a legislative conflict due to the differences in age, social status and wealth. Recently, If you look at the phenomenon of our legislative, the phenomena appealing to a specific class or groups in the legislative resulted in a serious conflict in the legislative process between beneficiary and non-beneficiary by the legislative. Because of these social changes, the legislator responds very sensitively to public opinion. The lawmakers makes the legislative policy as a quick response on evaluation of their legislative works. Our qualitative, economic and cultural life depends on the achievement of the legislative goal under the constitutional value. Optimized Legislation that contains a constitutional value guarantee qualitative cultural life of national life. The development of society by good legislation enhances the national competitiveness. In this paper, I would like to seek the improvement over the legislative process.

정보산업화와 다원주의사회로의 시대적 다변화는 입법의 문제에 있어서 국민개별집단의 이해관계에 수 반된 개별집단별 욕구충족에 수반하여 다양한 입법을 둘러싼 갈등현상을 나타내면서 물리적 충돌로 나타 나고 있다. 사회의 변화는 항상 새로운 입법의 수요를 요구한다. 우리사회의 민주화이후 의회가 다양한 공론의 장으로 기능을 수행하고 의원개개인의 의정활동평가가 재 선을 담보하는 상황으로 나타난 결과 의원들이 소속지역구나 관련 집단의 이해관계에 상응하는 법률안발 의에 목을 매고 있다. 그 결과 의원입법의 양적팽창이라는 입법의 홍수시대를 맞이하게 되었다. 그동안 질적 입법을 도외시한 결과 우리사회는 국가의 주요정책과 관련한 입법에 있어서 개개집단간의 의사의 불일치와 입법에 대한 수요예측에 실패하여 관련입법에서 소외된 집단에게는 엄청난 심리적 공황 상태를 수반하기도 하였고, 관련입법에서 이해관계당사자로 받아들여진 집단에게도 입법으로 인한 충분한 욕구의 충족이 이루어지기 힘든 상황이 많이 발생해왔다. 세종시법과 첨단과학 벨트법에서도 보았듯이 우리사회는 주요정책과 관련한 입법에 있어서 지역 간ㆍ계 층 간ㆍ이해관계 집단 간 첨예한 대립과 반목으로 사회경제적 소모전을 벌이며 정치적ㆍ이념적 갈등으로 변질되어 이해관계가 다른 집단 간에 심각한 상처를 남기고 상당한 경제적 손해를 발생시켜왔다. 현재에도 몇몇 법률안과 관련하여 그러한 양태를 보이고 있는 상황이다. 우리나라의 입법과정이 정부입법과는 달리 의원입법에 있어서는 입법관여자의 전문성부족과 선심성입법 등으로 인한 부실입법, 힘있는 이익집단으로의 쏠림입법, 정치적 고려에 의한 포퓰리즘적 졸속입법의 형태 로 법률이 만들어짐으로서 상당히 심각한 사회문제로 대두되고 있다. 이러한 입법의 문제를 해결하기 위해 서는 우리의 시대적 상황․과 사회문화적 상황에 조화할 수 있도록 입법시스템을 시급히 개선하고, 전문적인 입법지원인력을 확충함과 동시에 정치한 법이론적ㆍ체계적 입법평가를 통하여 국민다수가 공감할 수 있는 질적 입법으로서 ʻ최적화 법률ʼ을 만들어 나가야 할 것이다. 첨예하게 대립ㆍ갈등하는 국민들의 의사가 잘 조정ㆍ조화되고, 국민들의 다양한 의사를 적극 수렴한 ʻ최적화 법률 또는 최적의 법률ʼ은 우리의 입법경쟁 력을 강화함으로써 복잡하게 급변하는 현대다원화사회에서 우리사회발전의 큰 원동력으로 작용할 것이다.

Periodic diversification of information industrialization and pluralistic society shows phenomenon of legislative conflict that be accompanied to the gain and loss relationship of individual group in a problem of legislation. Change of the society always demands the demand of new legislation. After democratization of our society, National Assembly does a duty the open space of various views. The result of evaluation as member of the Assembly has influence that be elected in the next election. As such reason, Members of the Assembly endeavors for the legal proposing that be accompanied to gain and loss relationship of local constituency and the group which has a relationship. As the result, It was made a quantitative expansion of member of the Assembly legislation in the flood time of the legislation. As the result which disregards a qualitative legislation during that time, our society failed in demand forecast with discord of opinion of each one group about legislation and in demand forecast to legislation which relates with the important policy of the nation. The group which is estranged from relation legislation accompanies a big psychological panic condition. Also even in the group which comes to accept with the gain and loss relationship, the person concerned couldn't meet sufficiently requirements which is caused by legislation. In legislation process of our country, the Assembly legislation when trying to compare with the governmental legislation shows differently. Today, the faithlessness legislation which is caused by with the legislation participation, the legislation leaning with the Interest group which is force, the legislation which made with a political consideration Is appearing. In order to solve the problem of legislation like this, the National Assembly must change legislation system, employ the legislation specialist, and must accomplish one legal theoretical systematic legislation evaluations in order to be adapted to our periodic situation and social cultural situation. As the result, The many citizen will be able to sympathize in qualitative legislation and optimization law of National Assembly.

In recent years, our society has been inundated with a diversity of laws such as Bioethices and Safety Act, Internal Organs, etc. Transplant Act, and Safety, Management, etc. of Human Tissue Act to deal with new social problems. Under recent trends, there are a lot of matters to be reviewed, especially two issues, that is, whether to agree the surrogacy contract by law related to assisted reproduction, and what requirements are needed by law in case the artificial insemination is permitted. Furthermore, there is still possibility to be reviewed again for a couple of issues, that is, should it be charged for the organ donation under certain conditions to make them easier to acquire although the organ trade is prohibited by Internal Organs, etc. Transplant Act? and would it be admitted to trade bloods as one of the methods to solve the problems caused by chronic blood shortage? As the solution to the problems, there might be two options, one is to introduce the system of self-determination and self-obligation adopted in most states in the United States, the other is to introduce the system to make a harmonious society by the government adopted in France. This review would be an useful guideline on the legislative process and the legal translation in the law of the Republic of Korea.

우리나라는 대통령중심제를 정치형태로 채택하고 있고, 비교적 엄격한 권력분립체계를 가지고 있다. 이에 따라 우리 헌법체계에서 국회에 대해 서 규정하는 제3장의 가장 첫 번째 조문인 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”라고 하여 국회가 헌법질서 내에서 입법기관으로서의 지위를 가 짐을 명문화하고 있다. 복지를 지향하는 현대의 대부분의 국가들에서 행정국가화 현상이 강 화됨에 따라 입법의 과정은 국회에서 진행되지만 입법을 위한 법률안은 국회 내에서 발의되기 보다는 정부에 의해 발의되는 경우가 많아지고 있 는 추세이다. 하지만 우리의 경우는 이와는 달리 특이할 정도로 국회내 에서의 의원발의 법률안의 제출건수가 월등히 많다. 그 중의 일부는 정 부에서 법률안을 준비하여 의원입법의 형태로 발의되는 소위 우회발의 입법안이다. 이러한 우회발의 입법형태는 우리뿐 아니라 독일에서도 존재한다. 독 일의 경우 연방참사원의 의견을 받는 절차를 회피하기 위해 우회발의 입 법형태를 취하지만 실제에 있어서는 똑같은 법률안을 다시 정부제출 법 률안으로 제출하여 정치적 의도라기 보다는 시간을 줄이기 위한 의도로 주로 사용됨을 알 수 있다. 즉 사전검토를 마친 정부안을 우회입법안으 로 제출함으로써 우회입법의 부작용을 최소화하고 있다. 우회입법 관행이 필요하다면, 우회입법으로 인한 부작용을 줄이기 위 한 방안을 마련할 필요가 있다. 우회입법안 마련 과정에서는 아직 입법 부의 권한의 문제는 아니기 때문에 정부내에서의 사전검토 절차를 어느 정도로 마련할 것인지에 대한 논의가 필요하고, 발의된 후에는 정부의 간섭은 어렵지만 국회 내의 심의과정에서 국회와 정부와의 협업이 불가 피하다. 즉 독일의 경우와 같이 우회입법으로 제출되더라도 정부 내에서 의 일정한 사전심사(검토)를 거친 후 의원에게 전달되는 방안이나 관행 을 만들 필요성이 있고, 우회입법의 경우 특히 행정부의 입법담당부처인 법제처와 의회의 입법지원부서인 국회 법제실이나 입법조사처 간의 협업 (사전 연락을 통한 정보교류와 입법안 심사시 상호 참여 등)이 중요한 해결책이 될 것이므로 이들 간의 협업을 위한 방안이 적극적으로 모색되 어야 할 것이다.

Korea basically adopts a presidential system as its political form and has a relatively strict separation of powers system. Accordingly, Article 40, the first article of Chapter 3, which regulates the National Assembly in our constitutional system, stipulates that the National Assembly has a position as a legislative body within the constitutional order by saying, “The legislative power belongs to the National Assembly.” In most modern welfare-oriented countries, as the phenomenon of administrative nationalization is strengthened, the process of legislation is carried out in the National Assembly, but bills for legislation are more often initiated by the executive branch rather than within the National Assembly. However, in Korea, unlike this, the number of bills initiated by lawmakers within the National Assembly is unusually high. Some of them are so-called roundabout legislative bills, which are initiated by the government in the form of legislation prepared by the government. This detour legislative form occurs not only in Korea but also in Germany. In the case of Germany, the legislative form of detour is adopted to avoid the process of receiving opinions from the Bundesrat, but in reality, the same bill is submitted again as a government-submitted bill, and it can be seen that it is mainly used for the purpose of reducing time rather than political intention. have. In other words, the side effects of detour initiative are minimized by submitting the government proposal that has completed the preliminary review as a detour initiative. If detour initiative practices are necessary, it is necessary to prepare measures to reduce side effects caused by detour initiative. In the process of preparing detour initiative, it is not yet a matter of legislative authority, so it is necessary to discuss how much preliminary review procedures will be prepared within the government, and cooperation with the legislature and the administration is inevitable in the deliberation process within the National Assembly. Even if it is submitted as a detour initiative as in the case of Germany, it is necessary to create a plan or practice that is delivered to lawmakers after a certain preliminary review within the government. In the case of detour initiative, collaboration between the Legislative Office of the Administration and the Legislative Office of the National Assembly will be an important solution.

본 연구는 2024년 1월 18일 출범한 전북특별자치도의 제도적 기반인 전북특별법의 제정과정을 토픽모델링을 활용한 다중흐름모형을 적용하여 분석을 시도하였다. 전라북도의 특별자치도 추진은 매우 우연한 과정속에서 빠르게 추진되어 제도화되었다. 따라서 의제설정과정에서 비합리성과 모호 성, 우연성을 강조하는 다중흐름모형을 통해서 전북특별법의 제정과정을 살펴보았다. 이를 위해 전 북특별자치도가 언론에 처음으로 등장한 2022년 8월부터 전북특별법이 전부개정 된 2023년 12월까 지의 보도된 언론 기사를 대상으로 분석을 실시하였다. BERTopic을 활용한 토픽모델링 기법으로 전 북특별법과 관련된 뉴스 기사를 분석하고 토픽을 분류한 뒤, 이를 다중흐름모형에 적용하여 시사점 을 도출하고자 하였다. 전북특별자치도의 뉴스 기사를 토픽모델링을 통해 분류한 결과, 다중흐름모형에서 주요 구성요소 로 구분하고 있는 문제의 흐름과 정치의 흐름, 정책의 흐름이 주요 토픽으로 분류되었다. 특히, 다 중흐름모형에서 문제, 정치, 정책의 흐름이 결합되어 정책이 창이 열리는 것을 토픽 간 거리 지도 를 통해서 확인할 수 있었다. 본 연구는 전북특별법의 제정 과정을 다중흐름모형을 통해 분석함으로써 다중흐름모형이 모호한 조건(ambiguity)에서 정부가 정책을 수립하는 과정을 설명하는데 유용하다는 것을 다시 한번 확인 할 수 있었다. 특히, 기존의 다중흐름모형이 연구자들의 질적 연구방법을 주로 활용함으로써 실증 적 분석을 하지 못한 한계를 가지고 있었다면, 본 연구는 전북특별법에 대한 언론 기사를 대상으로 BERTopic을 통해 엄밀한 토픽 분류와 정제 작업을 통해 질적 연구방법의 한계를 극복하려고 시도 했다는 점에서 의의를 가진다. 특히, 전북특별법과 관련하여 뉴스 토픽을 분류한 것에서 더 나아가 토픽 간 지도 거리를 통해서 전북특별법의 문제의 흐름, 정치의 흐름, 대안의 흐름이 결합 (coupling)되어 정책의 창이 열리는 것을 시각화하여 제시하고 있다는 점에서 다중흐름모형의 논의 를 보다 풍부하게 확대하고 있다.

This study delves into the legislative process of the Jeonbuk Special Act, a pivotal institutional foundation for the Jeonbuk Special Self-Governing Province, inaugurated on January 18, 2024. The study explores the rapid institutionalization of Jeonbuk&s Special Self-Governing Province under fortuitous circumstances, employing a Multiple Streams Framework (MSF) through text mining. The analysis encompasses media articles from August 2022, when the unique autonomy initiative first gained media attention, to December 2023, when the Jeonbuk Special Act underwent a comprehensive revision. By utilizing BERTopic for topic modeling, this study categorizes news articles related to the Jeonbuk Special Act and integrates these findings into the MSF. The topic modeling reveals three primary streams within the MSF: the problem stream, the political stream, and the policy stream. The convergence of these streams, as demonstrated through topic distance mapping, signifies the opening of a policy window. This study holds significant practical value as it demonstrates the utility of the MSF in elucidating the process of government policy-making under conditions of ambiguity. By analyzing the legislative process of the Jeonbuk Special Act, it provides a tangible example of the MSF's application. Notably, this research addresses the limitations of traditional qualitative methods by applying rigorous topic refinement using BERTopic to media articles related to the Jeonbuk Special Act. Additionally, this study contributes to the discourse on the MSF by not only categorizing topics associated with the Act but also by visualizing and presenting the coupling of the problem stream, political stream, and policy stream through topic distance mapping.

지난 87년 체제 이후 문민정부의 등장, 몇 차례의 정권교체로 민주화의 외형적 모습은 갖 추었으나 다양한 국민의 의사나 이익을 민주적으로 조정하여 국가의사를 결정하는 민주적 절차는 제대로 마련되지 않고 있다. 우리 국회의 입법과정에 나타난 후진적인 모습은 바로 이러한 민주적 절차의 不在를 단적으로 보여준다. 입법과정은 입법에 참여하는 정부ㆍ관료ㆍ 정당ㆍ이익단체 등 모든 기관이나 세력이 의회의 장을 중심으로 입법을 둘러싸고 전개하는 모든 운동이나 작용을 포함하는 일련의 과정을 가리킨다. 입법과정의 선진화는 ʻ갈등의 처리 와 정치사회의 통합화ʼ, ʻ국민의 정치참여 기회의 보장ʼ, ʻ소수자의 보호ʼ의 기능이 제대로 작 동할 수 있도록 입법과정을 정비하는 것을 의미한다. 현행 국회 입법과정에 나타난 공식적 제도의 문제점으로는 지나친 원내대표 중심의 의사진행, 광범위한 국회의장의 직권상정권, 자유로우면서도 효율적인 토론문화의 미확립, 입법에 대한 책임추궁의 어려움 등이 있다. 이 외에도, 상이한 견해간의 소통을 중시하는 민주적 의식과 입법절차를 규율하는 규범의 준수 의식이 미흡하다는 비공식적 제도의 문제점도 심각하다. 입법과정의 선진화는 민주성의 확보 와 법치주의의 구현을 통하여 이뤄질 수 있다. 구체적인 제도적 개선방안으로 원내대표 아닌 국회운영위원회 중심의 국회운영, 일정한 의사진행방해(filibuster)의 허용을 통한 소수당의 자유로운 토론과 다수결원리의 조화, 국회의장의 직권상정권 제한, 국회폭력방지특별법 제정 등을 제시할 수 있다.

Since 1987 Korea has achieved her noticeable developments in the governmental structure through establishing the civilian governments that ended the longstanding military ones and making regime-changes peacefully; she has not yet systemized the democratic processes by which a variety of contradictory opinions and interests of people can be represented and coordinated. A typical example of the absence of democratic process in Korea can be found in the abnormal and amorphous legislative process. Legislative process, in a broader sense, consists of many steps and procedures in which all powers(the executive branch, political parties and interest groups, etc.) struggle for desirable legislations at their own sight in the arena of the parliament. The functions of legislative process in a democracy can be categorized into three points: integration of a society through settlement of its problems, security of people's political participation, protecting the rights of minority. These functions are the characteristics of an advanced legislative process; for these reasons these are also unsettled tasks to be accomplished in Korea. Such are whip-centered agenda-setting regardless of political parties' voting power in the National Assembly, uncontrolled ex officio proposal of the Speaker of the National Assembly, deficiency of skills and atmosphere necessary to free and effective discussions, unaccountableness to people for improper legislation, need of civic virtue for democracy and rule of law, etc. The writer, however, believes that overcoming these inveterate difficulties will bring about consolidating and deepening democracy in Korea.

During the process of vitalizing civic movements in Korean society, there are several distinguished characteristics such as the revitalization of social reform movements using legal methods and the generalization that leads to social changes or prevents retrogression by intervening in a law making process. The movements include legislative movements to enact new laws as well as the movements that try to amend or abolish part of articles or laws that are insufficient or have some problems and movements that prevent undesirable amendment or introduce of wrong systems are also considered as the movement of legislation. Citizens` organizations participate in activities including; first, presenting petition bills, second, request for assemblyman's motion, third, persuasion (lobby) for each assemblyman or party officials, fourth, presenting a written opinion, fifth, activities including making a statement at a public hearing conducted by the National Assembly or the government and etc. It is natural that each activity brings more influences if supported by a variety of activities such as presentation of research papers, on-line and off-line campaigns, a signature-seeking campaign and issuing a statement, holding a forum or a symposium, a contribution to the press. In addition, since only one is chosen among them, they are applied to the process of whole legislative movements simultaneously or gradually. The representative examples are the legislative movements for a business building lease protection law and the legislative movements for the class action law relating to security. In order to enact a business building lease protection law, civil society organizations established an intensive 'legislation alliance.' They extended participants by joining hands with the interested parties who feel keenly the necessity of institution, deviating from the legislative movements by expert groups or civil organizations. They also highlighted the serious problems related to business building lease and the necessity of system reform through a forum and damage reports, campaigns and signature-seeking campaign, selecting monitor projects for a regular session of the National Assembly. Although on-line and off-line signature-seeking campaigns were conducted or campaigns at a securities were held, distributing promotional materials in order to enact class action law relating to security, the movements failed to have public participation and draw interests and supports from public opinion. However, the movement achieved the expected results and there are successful factors including active struggle with a powerful opposite groups, efforts to make 'noisy issues' and 'live issues' by responding to remarks and behaviors made by the persons who had an acrimonious dispute. Furthermore, enacting the securities-related class action law successfully as a symbol of 'chaebol reform' has become the background for the legislation movements.