Earticle

새정부 출범이후 지역 균형발전, 격차해소 등 새로운 시각에서의 정부정책 시도가 이 어지는 가운데 정부재정을 활용한 정책적 수단으로서의 공공조달의 역할에 대해 논의하 고, 나아가 지방계약업무의 효율성 제고와 투명성 확보를 위한 수단으로 다수공급자계약 형태의 ‘협약’방식의 계약체계를 대안으로 제시하고 계약업무의 실례 및 해외사례 검토 를 통해 지방자지단체 및 유관기관 주도의 계약방식을 제시하고자 한다

This study has been continuing with government policy attempts from a new perspectives such as balanced regional development and Reducing Regional Disparity since the launch of the new government. In addition to discuss the role of public procurement as a policy instrument utilizing local government finances. As a means of enhancing efficiency and transparency of local contract work, we propose an alternative 'Agreement' type contract system in the form of Multiple Award Schedule as an alternative. Finally, I would like to present a contract method led by local governments and related organizations through case examples of contract work and review of overseas cases.

일본에서는 국가든 지방공공단체이든 회계법과 예산결산 및 회계령으로 계약행 정이 가능하였던 것이고, 분야별로 각각 별도의 법률규정을 만들기 보다는 공통적으 로 규율할 수 있었던 것이다. 그리고 세부적으로 규율한다고 하면, 공공공사의 입찰 및 계약의 적정화의 촉진에 관한 법률, 입찰담합 등 관여행위의 배제 및 방지에 관 한 법률 등과 같이 계약행정의 특정영역에 대한 공통된 내용을 법률로서 규율한 것 이다. 국가든 지방공공단체든 구분하지 않고 적용되도록 한 것이다. 반면, 한국의 경우에는 여전히 국가와 지방자치단체의 관계가 내포권위형의 경향 이 실질적으로는 강하게 남아 있어, 지방자치단체의 자치권을 지방자치단체장의 통 할권으로 인정하지 않다보니, 여전히 국가에서 지방계약행정에 대해서도 법률을 제 정하여 규율하여야 한다는 사고방식에 있는 것이 아닌가 한다. 이것이 가능한 것은 국가의 중앙부처에서 여전히 지방자치단체의 각론적인 행정영역에 여전히 국가예산 이나 법적 권한을 강력하게 통제하고 있기 때문이다. 국가와 지방자치단체간의 역할 분담이 명확하게 헌법적 차원에서 이루어지고, 재정권이나 예산권에서도 지방자치 단체의 자치행정이나 자치정책에 대해서는 지방자치단체장이 최고집행권자로서 자 치적으로 처리할 수 있는 동등권위형 내지는 중첩권위형의 국가-지방관계로 헌법 개정이 이루어진다고 하면, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률과 같이 특정 행정영역을 국가차원에서 굳이 규율하는 법률을 만들지 않아도 될 것이다. 지 방자치를 실질적으로 할 수 있도록 헌법과 지방자치법의 전면적인 개정이 한국에서는 필요한 타이밍이라고 생각한다.

The purpose of this study is to suggest methods of expertise reinforcement of local governments due to the transfer of contract authority into local governments. This study examines current conditions and problems of contract office works of SMC government and suggests methods of expertise reinforcement. This study suggests four methods of expertise reinforcement. First, regarding the expertise of contract team, the number of contract officials in contract team should be increased by hiring external contract specialists from outside of organization. In addition, the career of contract officials should be managed by the human resource management system. Second, the study suggests the enlargement of organizational size. The contract team needs to be restructured by dividing into two sections, contract section and contract inspection section. The contract inspection section will be reduced in part and outsource works related to the cost examination to the external specialist group. Third, it suggests the enhancement of the linkage between contract organizations. The contract inspection section and technical inspection section should be integrated. By doing so, the SMC government can relocate the surplus personnel and increase technical competency. The last suggestion is the reinforcement of the responsibility by establishing the contract department that integrates all procedures of contract office works such as those of contract team, contract judging manager section, and technical judging manager section.

2005년에 ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣이 제정되기 이전까지, 국가가 아닌 지방자치단체가 계약의 일방당사자가 되는 경우의 여러 가지 계약형태를 규 율하는 통일법이 필요하다는 주장이 적지 않았다. 국가나 지방자치단체는 둘 다 공법인 으로서 그 존속과 유지 및 정책의 원활한 수행을 위하여 여러 가지 조달이 필요한데, 그 러한 작용이 사적인 계약의 결과로서 얻어지는 재화나 서비스의 획득을 떠나 국가와 사 회에 큰 영향을 끼치고 있기 때문이다. 극단적으로 표현하면 국가나 지방자치단체는 국 가경제 혹은 지역경제의 측면에서는 가장 큰 수요자의 역할을 한다고 하여도 과언이 아 니다. 특히 현재 지방자치단체는 전국적으로 17개 시･도(광역시, 특별자치시, 특별자치도 포함)와 226개 시･군･구로 되어 있어 총 243개의 자치단체가 그 존속과 유지 및 정책의 원활한 수행을 위하여 다양한 형태의 재화와 용역을 직･간접적으로 얻기 위한 계약을 체 결하고 있다. 지방자치단체의 이러한 활동은 특히, 국가와는 달리 주민의 생활에 밀접한 서비스를 제공하기 위한 중소규모의 계약인 경우가 많다. ｢지방자치단체를 당사자로 하 는 계약에 관한 법률｣은 이러한 지방계약의 특성을 전제로 만들어진 법률이다. 그러나 국가와 대응되는 계약주체로서 지방자치단체라는 측면에 집중하다보니, 각 지 역별 여건을 존중하여야 한다는 측면이 동 법률에서는 경시되었다고 생각한다. 왜냐하면 이 법률은 지방의 조례로서 규율할 수 있는 범위를 지극히 한정하고 있기 때문이다. 이 법률은 제32조 및 이 법 시행령 제109조에서 규정하고 있는 계약심의위원회의 구성과 운 영에 관한 내용과 주민참여감독자의 감독수행이 실비지급기준만(영 제59조)을 조례로 위 임하고 있을 뿐이다. 심지어 계약심의윈원회와 관련하여서는 심의사항도 대통령령으로 이미 정해져 있고, 조례로 위임된 부분은 대통령령에서 정하는 범위내에서 그 구성과 운 영에 관한 내용일 뿐이다. 이러한 입법의 태도는 진정한 의미의 지방자치의 측면에서 보 충성의 원칙에도 부합하지 않는다. 국가는 원칙직으로 지방자치단체가 스스로 할 수 있 는 영역에 대하여는 지방자치단체에게 우선권을 줄 수 있어야 하는데, 보충성의 원칙보다는 통일적 규제라는 측면에 너무 많은 가중치를 부여하고 있는 것이다. 이러한 입법 태 도는 헌법의 지방자치에 대한 규정방식 및 그에 대한 판례의 일관된 해석방식과 결합하 여 지방자치단체의 팔다리를 묶어놓고 있는 것에 다름 아니다. 우리나라에는 총243개의 지방자치단체가 있다. 그 많은 자치단체는 매우 다양한 특징 을 가지고 있다. 지방자치단체별로 면적과 인구 수, 인접지역, 교통 환경, 정치･경제･사 회･문화, 기후 등 자연적･인위적 환경에 큰 차이를 드러내고 있으며, 이는 자연히 지방자 치단체의 계약관계에서도 적지 않은 영향을 미치게 된다. 지방계약을 국가계약과 구분하 여 별도로 규율하는 이유는 이러한 지방의 특징을 계약관계에도 반영하기 위함이라는 지 방자치의 근본적 목적을 무시할 수 없다. 이를 위하여는 지방의 특징의 반영의 통로로서 의 조례제정의 가능성을 확대시켜야 할 필요성이 절실하다.

Act on Contracts to Which a Local Government is a Party, which was created in 2005, reflects the need for a unified regulation on local contracts. There are many differences though local governments, like the state, are public legal persons and purchase a lot of things(goods and services). Contracts signed by local governments are small and closely related to the communital livelihood, and are closely related to the local wealthy persons. Because of it, these contracts are not fair. Therefore the Act was targeting to regulate contracts which is local unit is a party in the view of fairness, uniqueness of every local government. It was quite a feat, however the act is flawed because it emphasizes regions itself in respond to country regardless of characteristic of every local unit. If you look specifically at it, it only delegate authority to local governments only two points. One is establishment and Operation of Contract Deliberation Committees, another is payment standard to resident supervisor (representative of residents, as a supervisor). Even so, local authority could exercise it within the scope of presidential decree. There are 243 local governments in korea and all local governments have different natural and social characteristics. To consider each region, there must be provision which delegate authority to make ordinance Characteristically to local government. And I think there should be many such regulations as far as possible. That is the realization of genuine local autonomy.

오늘날 지방재정의 구조적 문제와 아울러 재정건전성이 취약한 문제로 대두되면서 지 방자치단체가 당사자가 되는 계약의 합법성, 합규성 뿐만 아니라 효율성, 경제성, 절약성 등의 원리를 실현하기 위하여 제도적 노력이 이뤄지고 있다. 그러나 200여개가 넘는 지 방자치단체들이 공적 과제를 수행하기 위하여 공공조달, 민간위탁, 사무대행 등 다양한 법적 형식을 활용하고 있는데, 그 중에서도 지방계약을 둘러싼 절차법적·실체법적 문제 가 지속적으로 나타나고 있다. 이를 개선하기 위하여 본 논문은 주로 감사원의 감사결과 에서 확인된 지방계약법제의 문제사례와 그에 대한 감사결과의 처리내용 등을 ‘계약방법 의 결정’, ‘입찰절차 및 낙찰자 결정’, ‘계약체결 및 이행과정’ 그리고 기타 지방계약제도 의 운영 등과 관련된 쟁점으로 나누어 유형별로 검토하고자 하였다. 이를 통하여 다음과 같은 점을 확인할 수 있었다. 첫째, 지방계약을 규율하는 법령 및 규칙 등의 해석·적용에 관한 현실적·구체적인 문제사례를 해설하여 교육하는 매뉴얼을 만들어 배포하고 이를 지속적으로 업데이트하는 피드백 시스템이 존재할 필요가 있다. 둘째, 전국 각지의 지방자치단체의 회계담당공무원, 계약업무를 처리하는 공무원 등에게 적절한 권한과 책임의 메카니즘을 구현하는 것이 가능하고 필요하다. 셋째, 공공조달계 약의 체결과정에서 전반적인 자문을 제공할 수 있는 “조달전문기관”을 설립하는 것도 중 요하지만 입찰참가자들상호간의 공정한 경쟁기회를 보장하고, 이들의 견제와 균형을 활 성화하여 계약체결의 투명성을 제고하는 것이 필요하다. 넷째, 행정의 내부통제, 지방의 회에 의한 통제, 감사원의 외부적·독립적 통제 등이 중복부담이 되지 않고 효과적인 통제 로 이어질 수 있는 조정시스템을 만들고 평가 및 감사결과를 활용하여 지방계약법령 등 에 위반되는 문제가 재발하지 않도록 하여야 한다. 다섯째, 계약법제는 재정법과의 관련 성 하에서 세출예산내역의 결산검사, 회계확인 과정에서 사후적으로 적발하는 것보다 계 약과 관련된 문제점이 발생하지 않도록 예방하는 것이 보다 더 중요하므로 계약방법을 결정하고 계약체결 시행공문을 품의하는 단계에서부터 각 지자체 내부에서 합규성, 적법 성 및 적정성을 정밀하게 확인하고 점검할 수 있는 시스템을 마련하는 것이 가능하고 필 요할 것이다.

It is important nowadays to ensure the regularity, legality, effectiveness and economy of the contract with local government with the structural vulnerability of local finance and its soundness etc. The official task of modern state has expanded with full breadth and with the trends of decentralization of powers, more 200 local governments do their own and delegated tasks by the way of public procurement agreement. As a result, the legal issues of procedural and substantial law concerning the contract with the local government are continuously raised up. In this thesis, I tried to analyze and review the audit-findings of Board of Audit and Inspection (of South Korea) to help to solve these problems. I categorize the audit cases according to the importance of cases into 4 areas, (1) the decision of the way in which forms of contract to conclude, (2) the procedure of bidding and how to decide the successful bidder, (3) the legal problem in carrying out the agreement and its correction and adjustment to a successful performance, (4) and the other management and institution of contract with local government. 8) Through this study, I can identify as follows. First, it is necessary to prepare manual to help to inform the officials dealing with the contracts how to perform the business according to the statutes, regulation etc. as a feed-back system for its continuous update and education. Second, the appropriate and clear authorities and competence need to be assigned and the definite responsibilities should be levied to the officials concerning with the contract, budget and accounting. Third, the professional service center for the public procurement needs to be established to support the regularity and legality of the contracts by the local government and the fair competition of each bidder should be ensured with their mutual checks and balances sustained. Fourth, the internal control within the government and the external control by a local assembly and auditors etc. should be arranged an adjusted rationally not to be doubled and redundant, so that the control system should also be effective and efficient to make the local contract regular and economical. Fifth, considering the relationship between the law of contract and the public finance, the legal issues and problems might be checked and confirmed at the phase of auditing and settlement of accounts, however it is more favorable to prevent at the starting level of setting up the scheme of signing the contract. So, it is possible and necessary to estblish the authentic mechanism to check and review the regularity, legality, effectiveness, efficiency and economy etc. of the contracts within the local governments.