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현행 토지보상법령은 공익사업의 시행으로 인하여 사업시행지밖에 발생하 는 손실 즉 간접손실도 손실보상의 대상으로 규정하고 있다. 그런데, 간접손 실보상의 대상이 되는 손실의 범위에 대해서는 불명확한 점이 적지 않다. 공익사업으로 인한 간접손실이 특별한 희생에 해당하는 경우에는 손실보상 을 인정하도록 현행 토지보상법령을 보완 개정할 필요가 있다. 즉, 토지보상 법 제79조 제2항을 간접손실보상의 직접적이고 일반적인 근거규정으로 명확 하게 규정하여야 하고, 토지보상법 시행규칙은 예시적 열거라는 점도 명확히 하여야 한다. 이러한 입법적 해결이 되기 전에는 간접손실에 관한 현행 토지보상법령을 확대해석 또는 유추적용하여 보상규정이 명확하지 않은 경우의 간접손실을 보상해주도록 하여야 한다. 특히 현행 토지보상법 제79조 제2항을 공익사업 에 따른 손실보상의 직접적인 일반근거조항으로 해석하여 토지보상법 시행규 칙에 간접손실보상에 관한 명시적인 규정이 없는 경우에는 토지보상법 제79 조 제2항에 근거하여 간접손실보상을 청구할 수 있다고 보는 것이 타당하다. 공익사업의 시행으로 인한 환경피해에 대해 손실보상과 손해배상이 인정되 는 경우에는 손실보상을 우선적으로 청구하고, 손실보상을 초과하는 손해가 있는 경우 손해배상을 추가적으로 청구할 수 있는 것으로 보아야 한다. 달리 말하면 손실보상이 인정되는 경우에는 손해배상은 인정되지 않는 것으로 보 아야 하고, 손실보상이 인정되는 않는 경우에 손해배상의 요건을 충족하면 손해배상을 인정하는 것으로 보아야 한다.

정비사업에서 조합원의 자격을 어떻게 부여할 것인가는 토지등소유자에게 는 매우 중요한 사안이다. 조합원의 자격제도는 크게 강제가입제와 임의가입 제로 분류되는데, 각 제도는 나름의 도입배경이 있고 부수하는 다양한 제도 와 연동되어 있다. 가로주택정비사업이 조합방식으로 이루어지는 경우, 현행 법은 강제가입제를 취하고 있다. 하지만, 현행법은 도시정비법상의 재건축사 업에 가깝게 설계되어 있고, 재건축사업의 시행을 위해 구축된 제도들이 가 로주택정비사업에도 적용되고 있다. 즉, 사업에 대해 반대하는 자에 대해서는 매도청구를 통해 소유권을 확보하고, 가로구역은 비교적 정비기반시설이 양 호한 구역이라는 점, 감정평가의 방식 등에 있어서 재건축사업과 유사한 사 업이라 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 재개발사업의 조합원 자격에 관한 제 도인 ‘강제가입제’를 취하는 것은 법체계 전반적 관저에서 체계적으로 맞지 않는다. 최근 도심 내 주택공급의 확대를 위한 우선 정책으로 가로주택정비 사업의 활성화를 들고 있지만, 강제가입제 자체의 문제와 타 제도와의 유연 한 연계 부족으로 활성화는 요원하다. 사업이 확대되기 전에 ‘임의가입제’로 의 전환이 필요하다.

In the improvement project, the qualifications of members are very important to owners of land, etc. Qualification systems are largely classified into compulsory and voluntary membership systems. Each system has a different background and is linked to various accompanying systems. In cases where ‘Housing Improvement Project in small residential area’ are conducted in a union method, the current law enforces a compulsory membership system. However, the current law is designed close to the reconstruction project of the Urban Improvement Act, and the systems established for the implementation of the regeneration project are applied. In other words, a person who opposes the project can be said to be a project similar to the reconstruction project in that the ownership is secured through a request for sale, and the street area is a zone with relatively good infrastructure for improvement, and the method of appraisal. Nevertheless, it is not systematically appropriate from the perspective of the overall legal system to adopt the'compulsory membership system', which is a system for member qualifications in regeneration projects. Recently, as a priority policy for expanding the supply of housing in the city center, a policy to revitalize the ‘Housing Improvement Project in small residential area’ has been implemented. However, due to the problem of the compulsory membership system itself and the lack of flexible connection with other systems, activation is difficult. Before this projects are expanded, it is necessary to change to the “voluntary membership system”.

아무도 예상하지 못한 코로나19 유행으로 국민의 일상생활 및 사회적, 경제적 전 영역에 걸쳐 변화를 초래하였다. 정부는 코로나19 지역감염을 예방 및 차단하기 위해 다양한 수단을 동원하였으며, 그 결과 사적 경제 주체인 소상공인, 자영업자 및 개인사업자 등(이하 소상공인 등)에게 심각한 경제적 피해가 발생하게 되었으며 이러한 피해를 개인이 수인하고 부담 하기에는 형 평 공평의 원칙상 한계가 있다. 최근 정부에서는 코로나19 방역조치로 직격탄을 맞은 자영업자 등의 피해 를 보전해주는 ‘손실보상제’ 도입을 위해 연구 용역에 착수하는 등1), 사적 경제주체의 손실보상을 위한 다양한 논의와 입법적으로 해결책을 모색하고 있다. 사견으로 볼 때 코로나19 확산방지를 위한 수단으로 시행되고있는 사 회적 거리두기, 일정 인원 이상 모임 금지 및 영업시간의 제한 등(이하 공익 적 제한 등)은 ①강제성을 가지고 있으며, 생계수단으로서 영리행위를 하고 있는 소상공인 등은 ②비자발적으로 참여하는 특징과 ③국민의 전염병감염 예방 및 지역 확산 차단을 위한 공공의 이익을 담보하기 위한 공적 주체가 행정명령으로 추진한 결과라는 특징이 있다. 코로나19로 인한 영업피해의 손실보상 가능성을 학계에서 논의 되고 있는 수용적 침해이론, 수용유사적 침해이론 및 희생보상이론 등에서 손실보상 이 론적 근거를 살펴보고, 손실보상의 영역에서 해결할 수 있는 지를 검토하였 으며, 손실보상가능 할 경우 우리나라 손실보상의 근거법인 「토지보상법」 제 77조, 「토지보상법」 시행규칙 제45조, 제46조, 제47조 등 영업손실보상 관련 규정 개정 등 ‘입법적 해결’ 전제로 코로나19로 인한 소상공인 등이 입은 영업피해를 영업손실보상에서 적용이 가능한지, 구체적으로 영업손실보상 대상 여부 및 그 종류와 내용, 소상공인 등의 정확한 손실파악을 위한 영업장 조 사내용의 일반적 실무적 내용을 살펴보았다. 나아가, 코로나19로 인한 영업피해는 업종별, 지역별, 시간별 복잡하고 다 양한 유형으로 나타나고 있는 바, 손실보상에 대한 보다 더 구체적이고 현재 경제상황과 영업형태를 고려한 새로운 대안의 제시로 외국의 사례, 현금 기 준 지급방식 및 바우처형 지급방식 등을 검토하였다.

The Covid 19 trend, caused changes in the daily lives of the people, social and economic areas. The government used various measures to prevent and prevent Covid-19 regional infections. Recently, the government is seeking solutions to compensate for losses of business owners. In private opinion, social distancing, prohibition of meetings of more than a certain number of people, restrictions on business hours measures are compulsory, and it’s based on an adminstrative orders not by voluntary needs from the business orders. Which results not only gives dissatisfactions but also serious economic damage to small business owners, self-employed people, and private businesses So We examined the ways of loss compensation with various theories which were discussed in the academic community. Furthermore, business damage caused by Covid-19 is complex and diverse by industry, region and time, and foreign cases. So that cash-based payment methods, and voucher-type payment methods were reviewed by presenting new alternatives to loss compensation.

공익사업으로 영업을 할 수 없게 되거나 제한을 받게 되는 경우 사업시행 자는 영업자에게 영업손실보상을 하여야 한다. 토지보상법 시행규칙 제45조 에서는 시간, 장소, 시설, 계속성, 허가 등의 요건을 영업손실보상 요건으로 정하고 있지만, 실무적으로는 일부 영세한 영업에 대해 휴업하지 않고 다른 장소에 이전하여 영위 가능하다는 이유로 영업보상 대상에서 제외하는 사례 가 있다. 이는 토지보상법령에 없는 추가적인 요건을 볼 수 있고 그 기준이 명확하지 않은 점에서 바람직하지 않다고 생각한다. 관련한 판례를 통해 이 에 대한 의견을개진하고자 한다. 다음으로 토지보상법 시행규칙 제47조에서 는 휴업기간을 4개월 이내로 규정하는데, 대법원은 위 규정의 취지를 “영업 시설 등을 이전하면서 실제로 휴업상태가 발생하였는지, 실제 휴업기간이 얼 마였는지 등에 관계 없이 특별한 사정이 없는 한 4개월의 휴업기간을 인정해 야 한다.”고 밝힌 바 있다. 그러나 실무적으로 일부 영세한 영업에 대해 휴업 기간을 4개월에 훨씬 미치지 못하는 기간으로 정하면서도 이에 대한 객관적 인 기준을 제시하지 않고 있다. 이는 휴업기간 규정 취지에 반하며, 관련한 개선 작업이 필요하다고 본다.

국내에서 원자력발전소, 즉 원전(原電)은 전력산업의 중추를 담당하고 있 다. 원전의 가동 운영을 위해서는 해수(海水)를 통한 냉각이 필수적이며, 이 과정에서 온배수(溫排水)가 발생한다. 온배수에는 방사성 물질이나 다른 오염 물질이 전혀 포함되어 있지 않지만 해수의 온도를 높이기 때문에 해양생태계 에 일정한 영향을 미칠 수 있는데, 이러한 영향은 어종에 따라 긍정적일 수 도 있고 부정적일 수도 있다. 그러나 실제에서는 온배수로 인한 어업피해가 있음을 이유로 그간 막대한 보상금이 지급되어 왔고, 현재에도 다양한 관련 분쟁이 진행 중이다. 이러한 온배수 관련 어업피해보상은 공익사업인 원전 건설 및 가동 운영 에 불가피하게 수반되는 온배수로 인한 것이기 때문에 손실보상에 해당하며, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 상 사업지 밖의 재산 권에 미치는 간접손실에 대한 보상과 수산업법 제81조에 따른 공익사업으로 인한 어업제한에 대한 보상의 성격을 겸유한다. 그럼에도 불구하고 이러한 손실보상은 원전 사업자와 어민들 사이의 합의에 의해 처리되고 있으며, 관 련 소송도 민사소송으로 진행되고 있다. 그러나 이는 토지수용위원회의 재결 또는 수산조정위원회의 조정과 같은 공법적 제도에 의해 해결되는 것이 타당 하며, 관련 소송도 당사자소송의 대상으로 보아야 할 것이다. 이 밖에, 손실 보상 외에 손해배상청구가 가능할 수 있지만, 이는 손실보상으로 그 피해가 전보되지 않는 수인한도를 넘는 확대손해가 예외적으로 발생한 경우에 한하 여 허용된다. 온배수 관련 어업피해보상은 그간 실무적으로는 해양물리 및 수산자원 분 야의 전문기관의 조사에 따라 온배수로 인해 해수 수온이 일순간이라도 1℃이상 상승하는 범위(온배수 1℃ 최대확산범위)를 구하고, 이를 기초로 어업피 해범위를 판단한 다음, 그 범위 내의 어업에 대해 어업생산량 감소분에 따른 수익을 수산업법 시행령 [별표 4]에서 정한 바에 따라 보상하는 방식을 취해 왔다. 그러나 온배수가 해양생태계 및 어업에 미치는 영향에 대해서는 아직 까지 과학적으로 확정된 바 없이 상당한 논란이 존재하는 상황에서 그러한 인과관계를 단정하고 막대한 공공재정을 지출하는 것에는 의문이 남는다. 특 히, 사업인정고시일 이후에 어업면허 등을 취득한 어민들에 대해서까지 보상 이 이루어지는 것은 신중을 기해야 할 것이다. 무엇보다, 온배수 피해로 인하 여 기존 어업에서 수익을 발생시키는 것이 불가능하다고 판단되어 이를 취소 또는 폐지시키는 소위 소멸보상을 시행한 해역에서 여전히 동종의 어로활동 이 (신청에 의해서, 심지어 불법적으로) 이루어지고 있다는 사실은 소멸보상 의 개념과도 모순일 뿐만 아니라, 온배수를 폐수 배출이나 해양투기와 같은 오염원 또는 오염물질로 취급할 수 없음을 잘 보여준다. 또한, 온배수 1℃ 최대확산범위 및 그에 따른 어업피해범위 판단이나 어업생산량 조사가 과학 적인 방법으로 이루어지지 못하는 경우가 종종 있고, 불법 어업에 대해서도 보상이 이루어지고 있어 문제의 심각성을 더하고 있다. 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 온배수 관련 어업피해에 대한 정밀 한 과학적 조사가 철저하게 이루어질 수 있도록 하고, 이를 바탕으로 합리적 인 보상금을 산정하는 것이 우선되어야 할 것이다. 이와 동시에 그간 원전 사업자가 매년 시행하였던 원전 온배수 관련 환경조사를 국가 차원에서 또는 중립적 기관을 설치하여 지속적으로 시행함으로써 그 조사결과에 대한 논란 을 제거하고, 온배수 관련 시설의 설치기준이나 온배수 배출기준 등을 법령 에 마련하여 사전배려원칙의 관점에서 환경 리스크를 축소시키려는 노력이 필요하다.

In Korea, nuclear power plants became the core part of the power industry. In order to operate nuclear power plants, however, it is necessary to utilize the seawater as the cooling water, and in the process, thermal discharges inevitably occur. Although there are no radioactive waste or other pollutants in thermal discharges, because they increase the temperature of the nearby seawater, they could exert certain impact on the marine ecosystem. Such increase in temperature may be beneficial to certain species, but may also be harmful to other species. In any event, the government has been paying substantial amount of compensation to the fisheries for damages from thermal discharges, and various related lawsuits are ongoing before several courts. The compensation for such damages from thermal discharges qualify as “compensation for damages from public interests businesses” under the relevant Korean laws, because thermal discharges occur inevitably from operating public service/utility businesses (i.e. nuclear power plants). Notwithstanding such fact, the actual compensation process is handled privately between the nuclear power plants and damaged fisheries. However, mediation or adjudication processes of the relevant agencies or public law systems should handle such disputes. On the other hand, although lawsuits seeking compensation for damages on account of wrongdoings of the nuclear power plants may be brought in addition to the compensation lawsuits, such lawsuits seeking damages are limited to unexpected amount of damages not covered by the compensation lawsuits. Up to date, the damages from thermal discharges are calculated in accordance with the calculation table provided in the Fisheries Act. However, where the exact impact of thermal discharges on the fisheries are not yet scientifically proven, it may be inappropriate to presumptively assume the causal link between thermal discharges and damages to fisheries. Moreover, the propriety of the current practice of recognizing damages even for the fisheries that were approved after the notice of the construction plan of nuclear power plants in the area, is subject to criticism. Also, there are fishing activities even in the area for which the nuclear power plants already provided a set of compensation for cancellation of fishing licenses because research institutions concluded that running a fishing operation in that area is no longer possible. Thus, the extant fishing activities (by application or illegal fishing activities) in such area not only contradict the justification for such compensation, but also demonstrate that thermal discharges should not be treated the same as any pollutants. Moreover, the fact that the investigation and calculation of damaged area and the impact on the fishing activities are conducted often with questionable or unscientific methods suggests additional issues. In order to resolve these issues, the government must ensure that the damages from thermal discharges are investigated and calculated thoroughly via scientifically established methods. Furthermore, the government should install a separate agency or institution, or support an installation of a neutral third party institution dedicated to conducting the environmental investigation of thermal discharges, which has been carried out by the nuclear power plants themselves. Such efforts will help eliminate the criticisms regarding the neutrality of the thermal discharge investigations. Lastly, there should be legislative efforts to establish proper standards and requirements regarding the thermal discharges and relevant discharge-treatment facilities, in order to mitigate the environmental risk from the point of precautionary principle.