Earticle

한반도 통일은 민족의 숙원사업이다. 어떤 통일과정을 통해서 남과 북이 통합하느냐에 따라 권력구조가 달라질 수 있겠지만 남북이 평화적 방법에 의해 합리적, 이성적으로 통합한다는 전제하에서 통일한국의 구성 원리와 통치 구조를 구상해 봄에 본 연구의 목 적이 있다. 그 때를 가상하여 여러 가지 정부형태를 구상해 볼 수 있겠으나 본 논문에 서는 절대적 선택이 아닌, 선택 가능한 연구 중의 하나로서 이원정부제를 중심으로 하 여 논의를 전개하였다. 통일헌법의 기본 원칙은 국민주권과 권력분립, 법치주의와 대의 제원리에 근거하여야 할 것이다. 통일국가의 통치구조를 일별하면, 정치적 중재기관으 로서의 대통령과 상원, 정치적 사법기관으로서의 헌법재판소를 상위의 축으로 하여, 입법과 행정 및 사법이 적절히 그 기능을 수행하는 권력분립과 법치주의의 원칙을 기 본 축으로 상정했다. 즉, 통일 이후 일상적인 입법․행정․사법 활동에 대하여 그 갈 등의 요소들을 적절히 제어하고 수용할 수 있는 조정․중재의 기능을 대통령과 상원 및 헌법재판소에 함께 부여하고 있다. 따라서 단순히 기존의 이원정부제의 논의에 있 어서의 행정권의 이원화뿐만 아니라 입법권과 사법권의 이원화까지도 염두에 두고 있 는 입체적․공간적 정부형태의 구성을 모색했다.

The unified Korea is a national historic task. The way how two Koreas is unified will determine the future forms of government. On the condition that Korea will be peacefully and rationally unified, the paper aims at shaping the future unified Korea's power structure and governing principles. Despite being many a possible forms of government, the paper focuses only on a dual executive branch of government, sharing the executive powers between the popularly -elected president and prime minister. The basic principles of the unified Korea will be national sovereignty, separation of power, role of law, and parliamentary representation. Briefly, the unified Korea's power structure is presumed that the president and senate pray a part as a political coordinator, while constitutional court does as a political judiciary organ, and that power separation and rule of law are properly functioning among three branches of government. Accordingly, the study seeks to explore a multi-dimensional and systematic form of government, covering the dual systems of both the legislative and judicial branches as well as the dual executive branch in the semi-presidentialism.

본 논문의 목적은 4강인, 미국, 중국, 러시아, 일본을 포함해서 남북이 수용할 수 있는 가능성 이 높은 한반도의 중립화 통일방안을 연구하는 데 있다. 한반도는 한국인의 의지와는 관계없이 미 국과 소련에 의해 분단 된지 67년이 되었으나 남북은 아직도 대립과 갈등을 계속하고 있다. 이러한 이유는 남북이 한반도의 통일방안에 합의하지 못하고 있고, 한반도의 통일이 4강의 국 가이해관계가 상호 대립되고 있기 때문이다. 편의상 한반도의 중립화 통일방안은 5단계로 구분해서 접근한다. 제1단계는 남북이 신뢰를 회 복해야 하며, 2단계는 남북이 상치된 국내제도를 개선하고, 3단계는 남북의 연합제(또는 연방제) 를 위한 기구로 민족통일최고회의를 구성하여 통일헌법과 통일선거법을 제정하고, 4단계는 남북이 별도로 중립화 국가가 되어 현재와 같은 체제를 유지한 후, 5단계에서 남북의 두 중립화 국가는 하나의 중립화 국가로 통일한다. 한국은 4강과 외교관계를 가지고 있고, 북한을 경제적으로 지원해야 하기 때문에 남북의 중립 화 통일 실현에 주도적 역할을 해야 할 것이다. 중립화로 통일된 한반도의 정치체도는 세계가 보 편적으로 추구하는 자유민주주의와 시장경제 체제를 채택한다.

The purpose of this paper is to study on the method of peaceful unification of the Korean Peninsula through neutralization. Sixty seven years have passed since the Korean Peninsula was divided by the United States and the Soviet Union without the will of the Korean people. However, South and North Korea have still continued their conflict and confrontation. The reason is because that the two Koreas do not only agree with the method of unification, but also the national interests of the four powers are critically opposite each other with the unification of the Korean Peninsula. This paper, for convenience's sake, lists five steps for its realization. The first step is to restore confidence-building between the peoples of South and North Korea. In the second step, both Koreas should agree to change the existing political system, in which each party pledges to confront the other. In third step, a Supreme National Unification Assembly should be organized with 200 delegates who might be a symbolic one representing the confederation system of the two Koreas. The fourth step is for the two Koreas to become neutralized country separately. In the last step, the two neutralized Koreas will accomplish their unification as a permanent neutral state. The neutralized Korea heads for free democratic and capital market systems usually adopted by the world.

국방부는 2011년 3월 8일 “국방개혁 307 계획”을 발표하면서 그 핵심사항으로 군 상부지휘구조(上部 指揮構造, 국방부-합동참모본부-각군본부에 관한 구조)의 개편 계획을 제시하였다. 그러나 상부지휘구 조 개편에 관련된 법률 개정을 위한 국회의 논의는 국방부의 의도대로 진행되지 못하여 18대 국회에 서는 국방위 법안심사소위도 통과하지 못한 상태로 종결되었고, 이에 따라 다른 국방개혁 과제들도 제대로 성과를 달성하지 못한 상태가 되었다. 이명박 정부가 추진한 이번 상부지휘구조 개편의 경우 그 논의 자체만으로 군을 분열시키거나 논란 을 증폭시키는 위험이 있었다. 20년 이상 활용되어 정착된 체제를 변화한다는 것은 혼란스럽거나 상 당한 비용이 요구되는 사안이었기 때문이다. 처음에는 잘 추진되다가 국회에서 반대함으로 인하여 중 간에 중단될 위험도 예견된 것이었고, 그로 인하여 다른 국방개혁 과제에 전념할 수 있는 시간과 노 력을 낭비할 위험도 존재하고 있었다. 이번의 교훈을 참고하여 한국군은 상부지휘구조와 같은 구조의 개편은 가급적 지양할 필요가 있다. 우선 운영 상의 처방으로 대처한 다음 그래도 해결이 되지 않는 불가피한 경우에만 구조의 변화를 추 진하는 것이 타당하다. 상부지휘구조와 같은 근본적인 사항은 객관적 기관에서 독립적인 연구를 통하 여 그 문제점과 처방을 정확하게 진단 및 설정하도록 할 필요가 있고, 이러한 연구안을 중심으로 군 의 장병들은 물론이고 국민들에게 충분히 설명하여 공감대를 형성한 후 추진하여야 할 것이다.

The South Korean Ministry of National Defense (MND) announced its defense reform plan on March 8, 2012 under the title of "Defense Reform Plan 307." The key content of that plan was the re-organization of the command structure of South Korean military especially on its higher commands including the MND, Joint Chiefs of Staff and the Headquarters of Army, Navy and Air Force. However, the plan was not realized yet because of the denial of the South Korean National Assembly to revise the laws related to the re-organization. The failure of the realization of the MND's re-organization plan does not just mean the failure of the changes of its higher command structure. It consumed lots of energy and time of the South Korean military in its defense reform and caused considerable opportunity cost. The South Korean military did not make any impressive achievement in its whole defense reform package because the leader of its focused too much energy and time on the re-organization. It have failed to manage risks before or during its effort for the re-organization. The South Korean military should not rely too much on the structure changes as a way to reform itself. It should focus on the gradual and comprehensive reforms of operational aspects of itself instead. It should review all the related risks before trying to change its fundamental command structure. It need to solve the identified problems through remedies other than structural changes to reduce the risks. For example, it should develop and reform its doctrine, training, equipment and personnel before consulting the changes of structure. When it feels that this kind of fundamental structural changes is the only remedy, it should ask the professional reviews of scholars and field officers before making decisions. It also should explain and persuade the people about the necessity and direction of the re-organization, if decided. Most all, the South Korean military should be careful not to cause to much opportunity cost to the other defense reform initiatives.

중앙선거관리위원회(이하, 중앙선관위라 함)는 지역주의의 극복을 위하여 지역구결합비례 대표의원제(이하, 지역구결합비례제라 함)를 구상한 바 있다. 지역구결합비례제는 특정 정당 의 취약지역에 출마하여 비록 낙선하였으나 지역구 득표율이 상대적으로 높은 자를 그 정 당의 비례대표의원으로 부활, 당선케 하여 그 지역에 정치적 교두보를 확보하게 하려는 제 도이다. 그런데 이로 말미암아 지역주의가 과연 얼마나 해소될 것인지는 불분명하다. 실제 에 있어서는 지역구결합비례제가 지역적 기반이 있는 후보자만을 구제하여 사실상 또 한 명의 지역구의원을 선출하는 결과를 가져올 것이기 때문이다. 지역주의의 극복은 각 지역의 균형 발전을 위한 정책수립·시행과 지역인재에 대한 탕평책 으로 가능한 것이지, 정당의 지역적 독점구도를 약간 변경하는 것으로 이뤄지는 것이 아니 라고 본다. 이른바 취약지역에서 몇 석 의석의 확보로 지역주의가 해소된 것처럼 오인케 하 는 것은 오히려 현존하는 지역적 독점 구도를 위장시킨 채 존속시킬 가능성이 매우 크다. 그 뿐 아니라 그나마 국회 구성에서의 비례성을 확보하려는 비례대표의원선거제의 취지를 훼손하는 결과만을 초래할 가능성이 크다고 본다. 중앙선관위가 세심하게 주의를 기울여서 만든 제도임에는 틀림없으나, 지역구결합비례제는 일정한 내재적 한계로 말미암아 전체적으로는 부정적 결과를 초래할 수 있다고 본다. 좋은 의도가 반드시 좋은 결과를 가져오는 것은 아니다. 그렇기 때문에 정치적 지역독점을 해소하고 전체적으로 바람직한 국회의원선거체계를 설계하기 위해서는 중앙선관위가 구상 한 제도를 보완하거나 대신할 새로운 代案이 필요하다고 본다. 지역구결합비례제의 취지를 살리면서 명실상부한 비례대표의원을 선출하는 제도를 구상하기 위해서는 개념적 전환이 필요하다고 본다. 필자는 지역이익을 제대로 반영할 수 있는 비례대표의원을 비례성의 의석 결정규칙으로 선출하는 ‘지역비례대표의원제’를 하나의 대안으로 제시하고자 한다.

The National Election Commission has designed some components of the electoral system of the National Assembly. The new system is called “Proportional Representation combined with district-level votes”, which is a kind of the best loser system. It is a method designed to ensure a fair and adequate representation of the minorities in the Assembly and to mitigate the pathogenesis of regionalism inherent in Korean politics. According to the system, seats of Proportional Representation(PR) shall be allocated to the candidates who are the most successful unreturned, i.e. the best losers, in the electoral districts for members of the Assembly. It is, however, not sure that the system could mitigate the problems due to the regionalism. For it would, in practice, help only candidates with the local backing and make them district members, not PR members. Moreover, it could undermine the essence of PR to make sure that the minorities are well and equitably represented in the Assembly. Overcoming regionalism can be achieved through the formulation and implementation of the policy for the balanced development of regions and through recruiting as many local talent as possible. Misunderstanding that securing a few seats in the so-called vulnerable areas could be key to overcoming the regionalism might mislead us in the regional political monopoly still existing. Good intentions are not necessarily getting good results. In order to prevent the regional political monopoly and to make the better electoral system of the Assembly, a new alternative as a conceptual conversion is necessary to design. The writer suggests some components of region-level PR, rather than district-level, by which PR members who are able to represent the interests of regions in the Assembly can be elected through electoral formula based on proportionality.

조세법은 조세의 부과 징수에 필요한 모든 사항을 국회에서 제정한 법률에 의한다는 형식면 에서의 조세법률주의와 조세는 국민으로부터 그 담세력에 근거하여 공평하게 배분되어야 한다 는 내용면에서의 조세평등주의 원칙을 중요한 기본원칙으로 삼고 있다. 그리고 조세법의 내용면 에서의 기본원칙인 조세평등원칙을 실현하기 위한 실천적 원리로서 실질과세 원칙이 있다. 실질 과세원칙은 실질적인 담세력에 따라 조세를 부과함으로써 공평부담을 실현하고자 하는 조세평 등주의의 실현원리이다. 그러나 조세법을 해석하고 적용함에 있어서 실질과세의 원칙만을 중시 하게 되면 조세법률주의가 형해화되어 법적안정성과 예측가능성을 침해할 수 있고, 반면에 조세 법률주의만을 고수하게 된다면 조세가 담세력과 유리되어 조세부담의 공평이 깨질 수 있다. 그 러므로 조세부담의 공평을 도모함과 동시에 법적안정성과 예측가능성을 보장하기 위해서는 조 세법을 해석하고 적용함에 있어서 실질과세의 원칙과 조세법률주의를 어떻게 조화를 이루게 할 것인가 하는 문제로 귀착된다 할 것이다. 이러한 관점에서 본고에서는 구체적으로 조세법의 ‘입법’, ‘해석’ 그리고 ‘적용’의 각 단계에서 실질과세원칙이 어떻게 적용되는지를 살펴본 후, 구체적인 적용사례와 제한을 통해 조세법률주 의와의 조화 아래에서 어떻게 기능해야 하는지를 다음과 같이 도출해 보았다. 첫째, 조세부담의 공평을 실현하고 조세회피행위 금지나 특정한 자의 부담세액을 면하는 것을 방지하여 조세법률주의의 실질적인 이념을 실현하기 위해서는 법률상의 형식과 경제적 실질이 서로 부합하지 않는 경우에 경제적 실질을 추구하여 경제적 효과에 기초한 과세가 이루어지는 것이 타당하다. 둘째, 실질과세원칙은 헌법상 원칙인 조세평등주의의 파생적 원칙일 뿐만 아니라 조세평등주 의와 실질적 조세법률주의를 실현하는 원칙으로 당연히 헌법에 근거를 두고 있는 원칙이라고 할 것이다. 셋째, 조세법은 헌법상의 원칙인 조세법률주의를 그 본질적 지위에 있는 법원칙으로 하여 법 적안정성과 예측가능성의 보장을 추구한다. 그러므로 실질과세원칙이 세법의 본질적 지위에 있 는 법원칙인 조세법률주의의 테두리 내에서만 기능한다고 생각된다. 넷째, 조세법상 개념의 해석은 원칙적으로 통일설의 입장을 취하면서 경우에 따라 실질과세원 칙에 근거하여 경제적 실질에 따라 차용개념을 조세법 독자적인 의미로 파악하는 것이 바람직 하다고 본다. 결론적으로 조세법률주의와 실질과세 원칙 가운데 조세법률주의를 보다 근원적인 기본원칙으 로 인정하여 실질과세의 원칙이 조세법률주의를 본원적으로 침해하지 않는 범위 내에서 기능하 여 그 조화를 이루도록 해야 할 것이다.

The tax law is grounded on the principle of no taxation without law, i.e., a formal perspective where all the matters, relevant to the imposition and collection of taxes, should be in accordance with laws enacted by the National Assembly, as well as on the equality of tax burden principle, i.e., a substantive perspective where taxes should be equally burdened on the basis of the taxable capacity. In this regard, the principle of substantial taxation is a practical method to fulfill the equality of tax burden principle, which is with the aim of taxable capacity-based tax imposition. The problem is that the principle of no taxation without law is apt to be titular when tax laws are interpreted and applied only on the principle of substantial taxation, thereby hindering legal stability and predictability. The adherence to the principle of no taxation without law, however, may isolate it from the taxable capacity and thus may upset the equality of tax burden. Accordingly, the equality of tax burden, legal stability and predictability premise the symmetrization between the principle of substantial taxation and that of no taxation without. Hereat, this study is to ascertain how the principle of substantial taxation would be applied to the respective phases of tax laws, namely legislation, interpretation and application, and by extension to inquire into the symmetric interaction between the two principles with specific cases. The followings are the proposals based on the results. First, in case the legal formality is not consistent with economic substance, the latter should be putted above the former in order that taxation may be based on economic effect, which are expected to facilitate the equality of tax burden and to prevent the circumvention of taxation and tax favors. Second, the principle of substantial taxation should be based on the Constitution inasmuch as it has been derived from the equality of tax burden principle and moreover is to realize the equality of tax burden principle and the principle of no taxation without law. Third, the tax law is based on the principle of no taxation without law, i.e., a constitutional principle, and thus ensures legal stability and predictability. Consequently, the principle of substantial taxation should be within the principle of no taxation without law, fundamentals thereof. Lastly, in principle, tax laws should be interpreted from a perspective of the unification theory, but as the case may be, it may have an independent significance from the viewpoint of substantial taxation and economic substance. In conclusion, the principle of no taxation without law needs to take priority over the principle of substantial taxation in order that the latter may not infringe upon the former but the two may be harmonized with each other.

이 글은 지방공기업 사장 등의 임명에 있어서 인사청문회제도를 도입하자는 의도를 가지고 작 성되었다. 이에 따라 청문회제도의 의의와 개요, 지방공기업의 운영실태, 지방자치단체 공기업 사 장 임명제도, 지방의회의 공기업사장 인사청문회제도 추진동향, 인사청문회제도 개선 방안 순으로 글을 전개하고자 한다. 이 글의 주요 대상이 되는 지방공기업도 광의의 공기업의 범주에 포함된다 고 할 때, 이러한 공기업의 경영은 공공성과 아울러 효율성이 공히 추구되어야 함이 마땅하다. 그 러나 그 동안 공기업사장 등의 임명이 선거에 의해 당선되는 지방자치단체장에 의하여 주도된 결 과, 정실인사 등으로 인하여 전문성과 경영능력이 결여된 임원이 임명되어 경영상의 적자 내지 비 효율적인 운영을 노정하여 왔다. 그러므로 인사청문회제도의 도입을 통하여 인사권자인 지방자치 단체의 장으로 하여금 보다 적격의 인사를 공기업사장으로 임명케 하는 견제장치를 마련함으로써 지방자치제도의 민주성과 효율성을 제고할 필요가 있었다. 그 동안 인사청문회제도의 필요성으로 인하여 일부 지방자치단체에서 조례나 간담회 등을 통하여 제도 도입을 시도하여 왔으나 법적인 근거가 취약하여 실질적인 인사청문회제도의 취지를 살리지 못하고 있다. 보다 확실한 제도도입을 위하여 지방자치법 내지 공기업법등 관련 법안의 개정이 필요하다.

The Purpose of this study is aimed at introducing the confirmation hearing on the appointment of chief of the local public enterprises to fix the present appointment system of chief of the local enterprises which the mayor (or governor) appoints with full discretion and therefore spoils the efficient and effective management of the enterprises. At present, a few local councils introduced somewhat similar system through legislating council ordinance and regulation to oversee the misuse of mayor's discretion of appointment. Nevertheless, it was no so effective and nullified by the court because of lack of lawfulness. The local autonomy law authorizes the mayor the power of appointment of the chief of local enterprises in its boundary. However, The local autonomy law does not empower the council any kind of specific right to oversee the mayor's appointment discretion. To control the mayor's discretion and enhance the efficiency and publicness, special kind of legislative action to introduce the confirmation hearing on the appointment of chief of the local public enterprises.

이 글은 국민소득 2만불 시대에 보다 나은 삶의 질에 대한 욕구가 팽창하여 또 다른 사회갈등의 하나로 분출되고 있는 이 때에, 국회가 노동복지와 관련하여 어떠한 의제를 투입하고 입법화하고 있는가를 살펴보는 것이다. 이글 제목에서의 노동복지는 노동을 통한 복지로서 그 대상이 근로자 이므로, 근로자의 근로와 복지에 관련된 위원회의 입법 활동을 중심으로 분석한다. 자료에 근거한 기술적 분석을 하며, 입법의 내용을 일정한 기준에 따라 내용 분석한다. 노동복지 정책과 관련된 입법의 영역을 8가지로 나누어 살펴보았으며, 일정한 기간에 걸쳐 노동 복지입법의 형성은 단기적으로 정책의 변화나 특정제도의 도입을 가져왔음을 알 수 있고, 보다 근 본적인 변화를 보기 위해서는 장기적 관점에서 전체적 방향과 구성원리를 조망해보야야 할 필요가 있었다. 노동복지입법의 내용중 고용과 보호법제의 입법에서 규제적 성격과 함께 여야간 커다란 견해차이로 입법의 성과가 특히 미흡하였고, 이해관계자의 의견이 서로 일치하는 구조 내지 배분 정책영역에서는 일부 입법의 진전이 있었다. 제안된 입법중 상당수가 여전히 위원회에서 상정도 되지 못하고 있어 국회의 의제설정기능과 결정력이 취약함을 알 수 있었다. 노동복지의 주요이슈 가 되는 영역에 대한 입법은 여전히 다루어지지 않고 방기되고 있음을 볼 때, 이 분야에서의 보다 진지한 입법적 검토와 노력이 대의적·숙의적 민주주의의 진전을 위하여 필요하다고 하겠다.

The purpose of this study is to figure out what kind of role the National Assembly of Korea, especially in the committee level, plays in the area of labor and welfare law-making process. The scope and unit of this study are legislative measures and law-making activities of Environment and Labor Committee, Health and Welfare Committee etc. during 18th National Assembly. The area of policy related to the labor welfare law categorizes into 8 fields such as protection of workers' right, employment and maintenance of jobs, employment satety network and support of under-privileged workers, industry safety and accident compensation, labor management relationship, workers welfare, human resources development etc. The committee did not play important role in the area of protection of workers in the law making process because of the conflicting interest of rival parties which cherish market-oriented growth otherwise equitable protection of workers. Amid global financial crisis, the members of the committee agreed to introduction of new labor welfare policy in some areas to dress up the symptoms but failed to compromise more drastic measure because of their embedd interests and posture of the central party. In addition, so many laws proposed during 4 years of assembly term are still pending without being agenda-set in the committee meeting and don't have chance to deal in deliberative discussion. As a result, deliberative democracy is still a long way in the National Assembly politics.