Earticle

본고에서는 현행 교육자치 개혁의 연장선상에서, 그리고 지방자치와 교육자치의 연계를 강화하는데 있어서 가장 핵심적인 요소가 되는 교육감 선거제도가 그동안 어떤 문제점들을 제기했으며, 향후 어떻게 개선되어야 하는지를 논의해서 그 바람직한 방향과 대안을 제시하고자 한다. 본 연구의 결과로 볼 때, 지방자치와 교육자치의 연계를 위한 교육감 선거제도 개선에 관련하여 다음과 같은 논의가 이루어져야 할 것이다. 첫째, 교육자치에 대한 기본 시각, 정책, 그리고 운영방식의 차이점이 대립되어 있는 상황에서 교육분권과 자치의 확대‧강화를 위해서는 지방자치와 교육자치는 궁극적으로 통합되는 것이 바람직 할 수 있다. 그러나, 양 기관의 통합론과 분리론의 대립이 팽팽한 만큼 양측의 공감대를 형성해 나가는 동시에 보다 실효성있는 교육자치제도의 개선을 위해서는 우선 양자간 연계와 협력을 강화해 나가는 것이 필요하다. 지방자치와 교육자치의 연계와 협력이 강화되려면 무엇보다 교육감 선거제도의 개선이 반드시 전제되어야 한다. 둘째, 본 연구에서는 지금까지의 교육감 선거제도의 변천과정, 주요국의 사례 그리고 지난 선거결과의 문제점들의 분석을 통해 제도 개선에 대한 필요성과 시사점을 도출하였다. 교육감 선출방법은 지난 60여년 동안 당시의 정치적 배경에 따라 다양하게 변천되고 제안되어 왔다. 그러나 교육감 임명제를 실시하던 지방자치 이전의 40여년과 1991년 지방자치 실시와 더불어서 교육감 간선제를 실시한 16년 동안에는 교육감 직선제의 도입이 지방교육자치제의 도입 및 개혁의 중심이었다. 즉 교육감 선거제도의 변천은 주민대표성을 높이고 주민통제의 원리를 강화하는 개정방향이었다는 사실이다. 한편, 주요국의 교육감 선거방식은 다양하지만 지방자치와 교육자치가 통합된 가운데 임명제방식이 주류를 이루고 있다. 결론적으로, 주민직선제 제도상의 장‧단점은 있을 수 있으나, 현행 교육감 직선제가 심각한 문제점들을 제기한 상황을 감안하고 외국의 사례들을 고려하면 현행 주민직선제 방식은 그 개선이 반드시 필요하다고 할 수 있다. 그 대안으로는 시‧도지사 러닝메이트제, 시‧도지사 임명제, 그리고 제한적 주민직선제 등이 교육감 선출방식의 새로운 대안이 될 수 있다.

The results of this study provides that there should be detailed discussion on the election system of the superintendent to enhance local self-government and educational autonomy. First of all, they need to be ultimately integrated to expand and strengthen decentralization of education and self autonomy as there are conflicting issues in basic point of view, policy, and method of operation about educational autonomy. However, it is desired to form a consensus between the two as there has been a tight confrontation between advocates of integration and separation. Also, the improvement of election system of superintendent is desirable along that line to promote liaison and cooperation of the two. In addition, implications of this study include improvement in the election system of superintendent by reviewing its history of change and several case studies of leading countries. In specific, the election policy has been changed and suggested in a variety of ways according to the political circumstance of the time for the past 60 years. However, it was a direct election system of superintendent that has been in the center of introduction and also innovation of local educational autonomy; prior to local self-government, system of appointing superintendent was conducted for about 40 years, followed by beginning indirect election system of superintendent and local self-government for 16 years since 1991. To sum up, history of changes in election system of superintendent has been revised to represent residents and their control. Meanwhile, the election system of several leading countries showed a wide variety; however, among them policy of appointing was mainstream, integrated with local self-government and educational autonomy. In conclusion, direct election system by residence is an ideal type to realize the principle of control by residence. However, It's not still sufficient to guarantee the connection between the local self government and the educational autonomy system. Therefore, I propose it is time to examine the new alternative for superintendent election system such as the running mate with local governors, nomination system, and direct election by limited residence, etc.

19대 대선에서 문재인 대통령은 교육공약을 통해 정부의 교육 예산 확대와 국민의 참 여 기회 확대 등을 통하여 국가의 교육에 대한 책임을 강화하고 국민의 의견을 최대 수 렴하고자 함을 밝힌 바 있다. 그럼에 불구하고 변화를 시도한 적은 있으나, 이렇다 할만 한 현 정부의 의지가 충분히 반영된 것이라고 보기에는 힘든 측면이 많다. 지금까지 지 방교육자치제도에 대한 논의는 끊임없이 이어져 왔으나 주민 중심의 의견이 반영되고 교 육이라는 특성을 감안하며 헌법상 기본원리에 충실한 모습은 찾기가 힘들다. 이에 본 연구에서는 먼저 지방교육자치제도의 이념과 기본원리에 대해서 구체적으로 정리해보고, 지방교육자치의 핵심적인 주요 사항에 대해 접근해봄과 동시에 일본, 미국 등 해외의 지방교육자치제도에서 나타나는 시사점을 파악하는 것을 주된 목표로 진행했 다. 특히 일본과 미국의 사례에서 나타나는 시사점을 근거로 우리나라 지방교육자치제도 의 나아가야 할 방향을 설정해 보는 것이 가장 중요할 것이다.

In the 19th presidential election, President Moon Jae-in expressed his willingness to expand the government's education budget and public participation through education pledges. In other words, it is to strengthen the nation's responsibility for education and to collect the opinions of the people. However, there are still many aspects that cannot be considered as fully reflecting the will of the government. The debate on the Local education autonomy system has been continued until now, but it is hard to find faithfulness to the basic principles of the Constitution. Therefore, this study first summarizes the local educational autonomy system in detail and approaches the key issues of local educational autonomy. In addition, the emphasis was placed on identifying the characteristics of local educational autonomy in Japan and the United States. In particular, it would be most important to set the direction of Korea's Local education autonomy system based on the facts of Japan and the United States.

이 연구는 개정 ｢지방교육자치법｣에 대한 교육계의 무관심의 원인을 5가지로 구분하여 고찰한 후, 지방교육자치제의 발전을 모색하기 위한 선결조건으로 지방교육자치의 개념과 본질에 대한 명확한 합의, ｢지방교육자치법｣의 위상 명료화, 일반지방자치와 지방교육자치의 관계 정립 등을 제시하였다. 지방교육자치제도의 발전을 위한 과제로 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성과 교육행정의 관계 명료화, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성을 보장을 위한 정책수단 합의, 교육위원·교육감 주민직선에 대한 기본입장 정리 등을 제안하였다.

This study was performed to suggest conditions and tasks for development of local educational autonomy system. To accomplish the purpose, I analyzed why the educational world was indifferent to the changes of local educational autonomy system, and suggested three preconditions for the development of local educational autonomy system, that is, consensus of the concept and nature of local educational autonomy, clearly positioning legal status of Local Educational Autonomy Act, and establishing relationship between local educational autonomy and local autonomy. Tasks for development of local educational autonomy system are as follows. First, we should establish the relationship between educational administration and independence- professionalism-impartiality of education. Second, it is necessary to come to an agreement the means for realizing the independence, the professionalism, and the political impartiality of education. Last, because the local residents was indifferent to the direct election of superintendent and members of board of education, the direct election system of superintendent and members of board of education should be reexamined.

이 연구는 교육감 및 교육의원 선거제도의 변화와 시·도 교육위원회의 교육상임위원회 전환에 따른 교육정치학적 쟁점을 분석하는 데 목적이 있다. 이를 위하여 먼저 분석준거를 설정한 후, 교육감 및 교육의원 선거제도의 변화과정과 시·도 교육위원회의 교육상임위원회 전환에 대한 정치학적 배경을 고찰하였으며, 지방교육자치구조 개편의 정치학적 쟁점을 분석한 후, 지방교육자치 구조 개편에 따른 과제를 제시하였다. 지방교육자치구조 개편에 따른 교육정치학적 쟁점은 행정의 효율성 대 교육의 자주성, 주민대표성 대 교육의 전문성, 개방성 대 교육의 정치적 중립성, 지방교육의 자율성의 한계 등으로 구분하여 고찰하였다. 지방교육자치구조 개편에 따른 과제로 교육감의 자격기준에 대한 합의, 교육감의 정당경력 제한에 대한 합의, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 보장방법에 대한 합의를 제안하였다.

The purpose of the study is to suggest the tasks by the reorganization of local educational autonomy system, next to review the political issues on changing of the election system of superintendent and educational members of local assembly, and converting the board of education to the educational committee of provincial and municipal assembly. The political issues of the reorganization of local educational autonomy system was reviewed by classifying into four sections, which are efficiency of local educational administration vs. independence of education, inhabitants’ representation vs. professionalism of education, openness of local election system vs. political impartiality of education, and limitation of local educational autonomy. The tasks by the reorganization of local educational autonomy system was suggested as follows. First, it is necessary to come to an agreement of qualification standard for a candidate of superintendent. Second, it is necessary to come to an agreement whether limit to run a member of a political party for superintendent. Third, it should be come to an agreement of the means for realizing the independence, the professionalism, and the political impartiality of education.

The purpose of this study is to analyze the cases of conflict between the central government and the provincial office of education after the straight. First, the relationship between the Ministry of Education and the provincial office of education has the characteristics of the overlapping authority model and the collective authority model in relation to the relationship and type of government. Second, as a result of analyzing the cases of conflict between the Ministry of Education and he provincial office of education, Third, from the viewpoint of policy comparison, the policy which the Ministry of Education promotes at the national level when confined to the primary and secondary education areas includes national textbook development, curriculum planning and operation, policies related to education officials, Convergence and gifted education), and policy coordination and coordination functions that require standardization at the national level.

The purpose of this study is to identify the problems with the education autonomy system and conflicts of the Japan, which is implementing the local education autonomy system to find a way to resolve conflicts and disputes that occur between the Minister of Education and the educational superintendent., and to suggest reasonable improvements. In Japan, as in Korea, there are conflicts and disputes between the central government and local governments. However, what is different from us is that the autonomy of local governments has been strengthened following the decentralization reform promoted by Japan in the 1990s. The Local Autonomy Act restricts the central government's involvement with local governments, and requires its intervention to meet the specified requirements and to follow due process, detailed in the relevant laws. In other words, the case of Japan, where there is a legal regulation making the central government not restricting or interfering autonomy of local governments, suggests that more detailed regulations are required within the scope that the government’s involvement and intervention doesn’t undermine the autonomy of local governments to us, where the requirements and process of the central governments’ intervention in local governments are simplified. In Korea, similar to the National and Local Dispute Resolution Committee in Japan, an administrative consultation and mediation committee exists under Article 168, but it is ineffective because there are insufficient regulations on the authority of the committee and the effect of the decision of the committee on the central and local governments. It is necessary to prepare a new type of dispute mediation body and related regulations that can minimize the loss that may occur in case of a dispute or conflict through comparative review of dispute mediation bodies in Korea and Japan.

교육위원회의 지방의회 흡수·통합을 포함한 지방교육자치제의 폐지라는 극단의 안까지 등장하고 있는 시점에서 지방교육자치제가 정착되는데 어떠한 문제점 때문에 또 수 차례에 걸쳐 이루어진 제도적·법적 수정 보완이 어떠한 의미를 가지는지에 대한 고찰이 필요하다. '지방교육자치에관한법률'은 지방교육자치제도의 실시에 근간이 되며, 그 속에 지방교육자치의 이념을 반영하고 있다. 본 연구는 '지방교육자치에관한법률' 개정이 지방교육자치가 표명하고 있는 교육자치와 주민자치라는 이념에 얼마나 근접하고 있는가를 분석하고자 하였다. 그 결과 지방교육자치에관한법률의 개정과정은 지방교육자치가 표명하고 있는 이념 구현과는 다소 거리가 있는 것으로 분석되었다. 특히, 교육이 가지는 전문성에 대한 간과는 지방교육자치제의 존속의미를 흐리게 하고 있다고 할 수 있다.

The purpose of the study is to analyze how does the revision of ‘law of local educational autonomy' close to ideology such as educational autonomy and resident autonomy in local educational autonomy system is manifesting. In the time that extreme idea like the abolition of local educational autonomy system including the integration of educational board into local assembly appears, it needs to explore there are some problems in the fixation of local educational autonomy system and what is the meaning systematic and lawful change or revision has. 'Law of local educational autonomy' become the basic framework of performing local educational autonomy system. The result of the study shows that the revisional process on law of local educational autonomy has a little distance from the realization of ideology educational autonomy system manifests. In particular, the failure of taking a look at the specialization education has makes the meaning of local educational autonomy system continues to exist indistinct. Based on the result, some issues related to the ideology of local educational autonomy system are discussed.

『헌법』 제31조 제4항은 ‘교육의 자주성･전문성･정치적 중립성’을 보장한다. 교육은 당파적 편향성에 의해 부당하게 침해 및 간섭당하지 않아야 하고(89헌마88), 교육제도 법률주의는 일시적인 특정 정치 세력에 영향을 받지 않고 교육체계를 일관성 있게 유지, 발전시키기 위한 것이다(99헌바14). 전국동시지방선거에서 정당정치를 대별하는 보수와 진보의 이념 대결의 맥락에 포괄된 교육감선거에서 후보자는 공공연하게 정치적 이념을 내세우고, 언론은 당락에 영향을 미치는 정치적 이념의 프레이밍 방식으로 보도한다. 교육감후보의 정치적 이념 표방은 금지되어야 하고 교육의 정치적 중립을 감시하는 언론 역할의 정립이 요구된다. 교육감후보의 교육(행정)경력과 정당 경력 자격 제한의 지속적인 축소 경향을 볼 때, 현행 지방교육자치 제도형성은 『헌법』 제31조 제4항의 취지에 미흡한 최소입법의 한계를 보인다. 「교육기본법」은 제5조와 제6조에서 ‘교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성’을 규정하였으나, 「지방교육자치법」 제1조(목적)는 ‘교육의 정치적 중립성’을 누락하고 있다. 헌법의 취지를 구현하는 적극적 입법 차원에서, 「지방교육자치법」에 정치적 중립성을 명시하고, 교육감선거에서 후보자의 이념 표방 제한 및 언론의 정치적 중립성 준수 등 특정 단체 관련 조항을 보강해야 할 필요가 있다.

Article 31(4) of the Constitution guarantees the independence, professionalism and political impartiality of education. The Constitutional Court has judged that education should not be unfairly infringed or interfered by partisan biases, and that education system legalism is for not being affected by temporary specific political forces and but being intended to maintain and develop a consistent education system. Candidates for the superintendent's election, in the context of confrontation between political ideology of conservative and progressive party in the national simultaneous election, openly present political ideologies. And the media reports in a political and ideological framing manner that affects success or defeat at the polls. the candidate's political ideology being openly expressed must be banned, and the role of the media in monitoring the political impartiality of education is required. In view of the continuing reduction of educational career and political party career required for superintendent candidate, the formation of the current local educational autonomy system shows the minimum legislation rather than the proper implementation of Article 31(4) of the Constitution. The Fundamental Law of Education stipulates the independence, professionalism and political impartiality of education in Article 5 and 6, but the Local Education Autonomy Act(LEAA) omits the “political impartiality”. In the context of active legislation that implements the purpose of the Constitution, political impartiality should be specified in the LEAA. In the election of the superintendent, it is necessary to reinforce specific organization-related provisions such as restriction of the ideological representation of candidates and compliance with political impartiality of the media.

이 연구는 지방교육자치제도의 보다 나은 발전이라는 문제의식에서 그 성과 확인과 향후 해결과제 탐색을 목적으로 수행되었다. 우리나라 지방교육자치제는 지방분권의 원리, 주민통제의 원리, 일반행정으로부터의 분리․독립의 원리, 전문적 관리의 원리를 준거로 구성되었다. 지방교육자치제는 광역단위로 계속 한정하여 실시되고 있다. 지방교육자치제가 실시된 이후에 중앙의 교육행정권한은 지속적으로 지방으로 이양되어 왔으며, 교육감‧교육위원 직선제 선출, 교육의원제 폐지 및교육감 자젹 제한 완화, 지방교육행정협의회 설치 등이 이루어져 왔다. 지방교육자치제는 이러한 제도적 변화와 더불어 그동안 지방교육의 자율권과 교육특성을제고하고, 지방교육행정의 효율성을 증대하는 성과를 거두었다. 그리고 지방교육자치제도는 주민의 교육자치 참여 기회의 확대, 주민 의사 반영의 제고, 주민의 교육자치에 관한 관심과 지원 증대 등의 성과를 가져왔다. 그러나 이 연구는 지방교육자치제가 그동안 거둔 성과를 유지하면서 지속 가능한 발전을 계속 하기 위해서는 국가와 지방자치단체의 권한을 명확하게 구분하는 등 해결해야 할 과제들도 적지 않음을 제시하였다.

The purpose of this article was to identify some accomplishments under the current local educational autonomy system and to explore extended tasks to be completed for its future development. Local educational autonomy system was implemented under the following principles: decentralization and residential control; separation from general administration; and professional management. Analyses of the local education autonomy transition showed that there have been numerous changes and developments made in the local education autonomy(e.g., direct election of the superintendent and members of the education board, relaxation of the qualifications for a superintendent, and formation of Local Council of Educational Administration between educational local office and general local office). These changes have ramped up both local educational autonomy and efficiency of local educational administration. The present article also addressed several tasks to be resolved towards a sustainable development of the educational autonomy system.

지방교육자치제도는 지방자치를 기본으로 하여 지방교육이 자주성과 전문성을 바탕으로 지방의 특수성을 살려 주민의 참여와 전문경영을 통해 당해 지역의 학예와 교육에 관한 사무를 실현하려는 제도이다. 그러나 우리나라의 경우 지방교육자치제도는 1991년 지방교육자치에 관한 법률의 법적 토대를 근거하여 지방교육자치가 현재 시행되고 있으나 여러 가지 쟁점사항과 문제점들이 많이 노정되고 있다. 첫째 선거제도에 있어서는 교육감 및 교육의원의 주민직선방식의 주민 대표성미비가 문제로 대두되고 있고, 선거비용과다 및 선거시기에 있어서 지방선거와 교육감 및 의원의 동시선거에 따른 유권자의 혼란 등이 문제가 되고 있다. 둘째 선거법 체계상의 문제인데 선거운동 및 선거활동 등에서 혼란이 일어나고 있다. 셋째 교육재정 면에서 보면 지방교육비 특별회계수입이 매우 저조하여 지방교육의 공교육화가 어느 정도 실현될 수 있을지 의문스러운 상황이다. 넷째 기초단위학교 중심의 지방교육제도가 실시되지 않고 있어 진정한 지역사회에 근거를 두고 있는 지방교육자치의 특수성을 살리지 못하고 있는 것이다. 이와 같은 쟁점사항들을 감안할 때 현행 선거제도의 법적 체계를 재정비하여 선거 시기 및 선거비용 등에 관한 규정을 개정할 필요가 있고 기초교육자치제도의 조속한 실시가 촉구된다. 또한 일반 지방자치단체에서 교육비 특별회계로 넘어오는 법정전입금의 규모에 대한 명확한 규정신설이 필요하며 또한 지방교육자치의 안정적 실시를 위해서는 지역주민과 교육계 및 학부모 등의 공동지역 협력 거버넌스 구축이 선행되어야 할 것이다.

This study analyzed the local educational autonomy system on the basis of the local autonomy including local educational specialization and peculiarity in korea. This study supposed that there are so many troubles in implementation of local educational autonomy now in korea. The first one is the election system in local educational system. In other words, in short of residents' representatives. The second one is the election law. That is the election system. That is very confusing point to the people. The third one is educational financial system. Now the educational financial system is insufficient to making the advanced local educational autonomy in a short time.

본 연구는 지방교육자치제도가 추구하는 기본적인 가치를 확인하여 이를 분석틀로 삼아 관련 법령들의 쟁점을 도출하고 그 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 수행되었다. 이를 위해 문헌분석과 함께 현행 법령 및 헌법재판소 판례 분석, 그리고 법령의 도입 및 변천 과정에 대한 법제사적 분석 방법을 주로 활용하였다. 헌법재판소에 의해 헌법상 제도보장으로 인정받고 있는 지방교육자치제도는 교육의 자주성과 전문적 관리의 원리를 기저로 하는 ‘교육자치’의 실현 그리고 지방분권 및 민주주의 원리를 기저로 하는 ‘지방자치’의 실현을 두 축으로 하는 제도로서 이 두 자치의 조화와 균형이 제도의 본질에 해당하는 바, 하나를 위해 다른 하나를 희생시키는 것은 제도의 본질에 반하는 위헌적인 것이다. 본 연구는 지방교육자치제도와 관련된 현행 법령들을 교육자치 영역과 지방자치 영역으로 구분하여 각각의 영역에서의 쟁점과 개선방안을 도출하였다. 먼저, 교육자치 영역에서는 첫째, 헌법에 지방교육자치제도 보장에 관한 직접적인 명문규정 신설, 둘째, 「지방교육자치에 관한 법률」의 위상 바로잡기, 셋째, 국가의 교육자치와 일반지방자치의 통합 노력을 규정하고 있는 지방분권법 제12조의 삭제 또는 개정, 넷째, 교육감의 교육･학예에 관한 지방자치단체 대표권의 명시적 부활, 다섯째, 중장기적 관점에서 지방교육자치제도를 특별지방자치단체의 법적 지위를 갖는 중역단위로 재편 필요성 등이 확인되었다. 그리고 지방자치 영역에서는 첫째, 교육행정권한 배분 기준의 입법화와 함께 책임･권한 주체의 명확화, 둘째, 효율적이며 현실 가능한 이양 등을 위해 일괄이양법 제정의 적극적 활용, 셋째, 단체위임과 기관위임의 적절한 조화 모색 등이 개선방안으로 도출되었다.

The purpose of this study is to present emerged issues of laws on local education autonomy system and to suggest measures for improvement. To achieve the goal this study examines the foundational values of the local education autonomy system, and employed them as main components of analytical framework of this study. Specifically, the current Acts and Constitutional Court cases are reviewed and literatures on are analyzed, and the analysis of the history of laws and institutions. The local education autonomy system, guaranteed by the Constitution, has two pillars: the realization of educational autonomy and the realization of local autonomy. The harmony and balance of these two values constitute the core of the system. Thus, pursuing just one value, or even sacrifice another, can be considered unconstitutional. This study draws issues and improvement measures on each value, educational autonomy and local autonomy. Regarding educational autonomy, this study suggests the following five measures. 1) the establishment of a definite clause on local education autonomy in the Constitution; 2) the re-regulation of the purpose of Local Education Autonomy Act; 3) the deletion or revision of Article 12 of the Special Act on Decentralization; 4) the explicit revival of superintendent’s representation right on educational issues; and 5) establishment of the medium-scaled local education autonomy system instead of the current larger system. Regarding the local autonomy, the following three are suggested: 1) legislation of the criteria for the distribution of administrative authority in education, and clarifying the responsible and authorized entities; 2) active utilization of the Collective Transfer Act to efficient and realizable transfer; and 3) harmonization between methods of delegation of authority.

이 논문의 연구목적은 지방교육 자치제도의 현 실태와 문제점을 고찰하고 그의 개선방안을 제시하는 데 있다. 연구내용은 크게 세 가지이다. 첫째, 교육자치를 보는 관점에 따라 지방교육자치제도의 개선방안 제시에 차이가 있음을 고찰하였다. 둘째, 현행 지방교육자치제도의 구조와 문제점을 밝히기 위해 지방자치단체와 지방교육자치단체간의 구조상의 문제와 권한 배분 상에서 제기되는 문제점들을 분석하였다. 셋째, 교육감 및 교육위원 선출방식에 관한 문제점들을 입후보자의 자격, 선거인단, 선거운동, 교육감 결선투표 및 교육위원직 승계, 선거구 획정, 선거의 시기 등 여섯 가지로 나누어 분석하였다. 이를 위한 연구방법은 일차적으로 문헌연구를 토대로 하였으며, 2002년도에 실시된 전국 교육위원 선거 참여를 통한 관계자들과의 면접, 참여관찰 등의 방법을 사용하였다. 끝으로 연구결과에 대해 여덟 가지의 지방교육자치제도 개선방안을 제시하였다.

The purposes of this article are to investigate real conditions and problems of Local Educational Autonomy System, and to suggest better devices. Study contents are largely divided three. First, According to the point of view about Local Educational Autonomy System, there are differences on the suggestion of its better devices. Second, To investigate the problems of Local Educational Autonomy System, I analyse structural problems and limits of power's problems between Local Autonomy System and Local Educational Autonomy System. Third, The problems of election method of superintendent and educational commissioners are analysed as qualification of candidates, the group of electors, canvassing for votes, revote of superintendent and succession to educational commissioners, allocation of an electoral district, the time of election. Study methods are two type. Primarily, I analysed the relational books on the Local Educational Autonomy System. Secondly, interview and observation method are used to participants who are participated in the election of superintendents and educational commissioners which is held in south korea in 2002. As a conclusion, I suggests eight devices for the better Local Educational Autonomy System.

우리나라는 정치적 민주화를 거치는 과정에서 지방자치를 제도화하고 발전시키면서 교육자치의 변화를 가져왔다. 교육자치제는 헌법에 명시하고 있으며, 1948년 정부수립 이후 1949년 7월 4일 지방자치법 제정을 시작으로 법률의 개정이 이루어졌다. 연구에서는 지방교육자치의 변천과정을 정치적 변화를 기점으로 법률의 제･개정에 따라 준비기, 실행기, 암흑기, 과도기, 부활기, 발전기의 6단계로 구분하였다. 준비기는 1948년 ｢교육구령 설치에 관한 법령｣이 공포되어 교육기본법으로서 법적 기초를 마련하였다. 실행기는 1952년 4월 23일 ｢교육법시행령｣ 의 공포로 우리나라 지방교육자치제는 역사적 출범하게 되었으며, 1960년 4.19혁명으로 완전자치제를 지향하는 전면적인 개편을 시도하였다. 암흑기는 1961년 5.16 군사구테타로 인하여 지방교육자치제는 중단되었다. 과도기는 폐지되었던 지방교육자치제가 1963년 개정된 교육법으로 교육자치를 실시하도록 규정하였으나 형식적으로 운영되었다. 부활기는 1987년 민주화의 결과로 지방자치제도가 부활됨에 따라 1988년 개정교육법을 통해 지방교육자치제도도 전면실시하려 하였으나 정치적인 이유로 연기되었다. 발전기는 1991년 3월 8일에 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 공포되면서 지방교육자치의 변혁기를 맞게 되었고, 이후 수차례의 법률 개정과 2022년 4월 20일 개정된 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 지방교육자치제의 발전이 현재에 이르고 있다. 연구에서는 다음의 정책을 제안하고자 한다. 첫째, 헌법에 ‘지방교육자치제도’를 명문화할 필요가 있다. 둘째, 교육감의 자격요건 비정당원 요건을 강화하여 정치적 중립성의 확보와 교육의 전문성 실현에 부합하도록 해야 한다. 셋째, 교육위원이 교육지식과 전문성을 위한 교육위원직무교육프로그램 강화와 교육전문 인력을 통해 상임위원회 기능을 강화하여야 한다.

In the course of political democratization, Korea has institutionalized and developed local autonomy, bringing about changes in educational autonomy. The educational self-government system is specified in the constitution, and after the establishment of the government in 1948, the local autonomy law was enacted on July 4, 1949, and the law was amended. In this study, the transition process of local educational autonomy was divided into six stages: preparation period, implementation period, dark period, transition period, revival period, and development period according to the enactment and revision of the law, starting with political changes. During the preparatory period, the 「Act on the Establishment of District Ordinance」 was promulgated in 1948 to prepare the legal foundation as the Basic Law on Education. As for the execution period, the promulgation of the Enforcement Decree of the Education Act on April 23, 1952 led to the historic inauguration of local educational autonomy in Korea, and the April 19 Revolution in 1960 attempted a full-scale reform aimed at complete self-government. In the dark period, the local educational autonomy system was suspended due to the 5.16 military coup in 1961. The local educational autonomy system, which had been abolished during the transition period, stipulated that educational autonomy be implemented through the revised Education Act in 1963, but it was operated in a very formal way. In the revival period, as the local autonomy system was revived as a result of democratization in 1987, the local educational autonomy system was also tried to be fully implemented through the revised Education Act in 1988, but it was delayed for political reasons. On March 8, 1991, the Local Educational Autonomy Act was promulgated and the local educational autonomy was transformed. The development of the local educational self-government system has reached the present. The study intends to propose the following policies. First, it is necessary to stipulate the ‘Local Education Autonomy System’ in the Constitution. Second, the requirements for non-partisan member qualifications for superintendents of education must be strengthened to ensure political neutrality and the realization of professionalism in education. Third, the function of the Standing Committee should be strengthened through the strengthening of education committee members' job training program for educational knowledge and expertise and education experts.

지방자치 교육제도가 본격적으로 도입된 이후, 교육 자치의 실질화를 위한 논의가 이어져 왔다. 그러나 국내 교육계의 상황은, 다양한 갈등 양상이 표출되면서 국가의 백년지대계로 일컬어지는 교육의 근간이 흔들리는 위기에 봉착하고 있는 실정이다. 이러한 위기의 근본적인 원인은 법률과 규정의 모호성에 있다. 1991년에 제정된 지방교육 자치에 관한 법률은 여러 차례 개정이 이루어졌지만, ‘구체성의 결여’로 끊임없는 갈등과 분쟁의 소지가 되고 있다. 지방교육 자치제도는 헌법 제31조와 교육기본법 제14조 제1항에 의거해 교육의 자주성과 정치적 중립성을 보장해야 한다. 교육의 자주성과 중립성 보장을 위해 중앙과 지방의 권한 분리, 일반 행정기관과 교육행정 기관의 분리라는 실천이 이루어지고 있다. 그러나 법률이 규정하고 있는 권한 배분을 둘러싼 이해관계자들의 인식 차이와, 규정된 권한 자체의 중복 혹은 모호한 경계로 인해 교육의 자주성과 중립성의 보장이 요원해지고 있다. 주민직선제로 선출된 다수의 진보성향 교육감들은 법제상의 사무와 권한의 중앙정부 집중, 교육감 고유 권한에 대한 모호한 규정, 현행 교육자치 제도의 불완전성 등과 같은 문제들을 놓고 중앙 정부와 갈등을 빚고 있는 실정이다. 기존 지방교육 자치제도의 쟁점들이 두드러지면서 법적으로 명문화된 교육의 전문성과 자주성, 그리고 정치적 중립성의 보호가 어려워지고 있는 것이다. 무엇보다 법제상 권한의 중첩과 배분 범위의 모호성이라는 근원적 문제가 해소되지 않음에 따른 권한 충돌로 인한 갈등이 빈번하게 발생하고 있다. 이는 사법 분쟁으로까지 펴져 교육 정책이 적기에 실행되지 않는데서 오는 교육에 대한 국민의 불안과 불신을 키우는 요인으로 작용하고 있다. 이에 본 연구는 현재 발생하고 있는 교육부장관과 교육감 간의 갈등 분석을 중심으로 법적 장치와 제도적 개선을 통해 우리나라 지방교육 자치의 실질화와 성숙화 방안을 모색하였다. 분석 결과, 현행 법제의 개편과 개선의 필요성이 제기되었다. 첫째, 현행 지방교육 자치에 관한 법률 및 교육 관련법에서 모호한 표현으로 중첩되어 있는 교육감과 교육부장관의 사무와 권한에 대한 규정을 세분화하여 명확하게 명시하는 것이다. 둘째, 중앙교육 행정과 지방교육 행정 간에 갈등 및 분쟁 상황이 발생할 때, 이것이 사법기관을 통해 해결되는데 걸리는 상당한 시간을 줄여 교육행정이 원만하게 이루어질 수 있는 제도적 장치를 마련하는 것이다. 본 연구는 지방교육 자치의 실질화 방안을 제시하기 위해, 먼저 교육자치의 본질을 짚어보았다. 이후 권한의 중첩 및 모호한 사무, 권한 배분에 따른 갈등과 이로 인한 교육 행정의 질적 하락을 대비하고 보완할 수 있는 대안을 강구하였다. 이를 통해 지방교육 자치제도가 교육 자치의 본질에 부합하며, 지방 자치와의 조화를 통해 실질화될 수 있는 방향성을 제시하고자 하였다.

Since adoption of local educational autonomy system, Korean education field have shown different kind of conflict, finally facing with the risk of its core foundation being shaken. From year 1991 when law related to local educational autonomy system was established, the law was amended for many times. However, without any improvement in basic reasons which are law without detail and ambiguity of regulations, conflicts and disputes are keep taking place. According to Korean Constitution Article 31 and Article 14 Clause 1, local educational autonomy system should respect independence of education and political neutralization. This is done by separating authority by central and local governments and dividing educational administration body from general administration body. The problem occurs from the following; voting for progressive-oriented superintendents due to adoption of residence direct election system, causing intensified conflict with central government, legislative work and authority being focused on central government, and ambiguous regulations on traditional power of superintendents. These forementioned instability on current educational system has acted in combination, risking independence and professionalism of education and political neutralization. Of all these points, the basic problem of overlapped legal authorities and unclear appointment have caused frequent authority conflict, resulting in jurisdiction disputes. As a result, national anxiety and distrust in education caused by not practicing educational policies on time are growing more and more. As this is the case, this research tries to find ways to mature local educational system in Korea through improvement of legal tools and system revision by analyzing conflict between minister of education and superintendents. Based on this analysis result, necessity of improvement and amendment of present legalization is suggested. First, ambiguous definition on law and educational legislation related to present local educational autonomy system is causing overlapping. Thus, work and authority of minister of education and superintendent have to be specified and clarified. Second, in case of conflict between central education and local education organizations, time for solving this problem through private organization has to be reduced. Also, institutional strategy for smooth educational administration is required. Likewise, this research looks into the essence of educational autonomy and tries to find ways to prevent and improve authority conflict caused by overlapped authority and ambiguous appointment. Therefore, it tries to suggest directions for qualitative growth of local educational autonomy system.

지방교육자치의 성패는 행정최고 책임자인 기관장을 어떻게 선출하느냐에 따라 크게 달라질 수 있다. 최근 우리나라 교육감 선출제도에 대해서는 여러 가지 비판과 대안들이 제기되고 있다. 이와 관련하여 본 연구에서는 지방교육자치이념 구현정도를 비교의 준거로 삼아, 우리나라와 주요선진국들(미국, 영국, 일본)의 교육자치기관장 선출제도를 비교분석해보고자 한다. 비교결과 교육자치단체장 선출 제도의 전체적인 경향은 주민직선방식보다는 임명제가 대부분이며 일반자치단체와 교육자치기구와의 연계성이 강조되는 추세였다. 준거요소별로 비교한 결과 지방분권성과 전문성은 매우 높고 주민통제성도 높은 편인 반면에, 교육행정의 자주성과 정치적 중립성은 비교적 낮은 것으로 나타났다. 그중에서 우리나라의 선출제도는 강점이 많지만, 효율성은 가장 낮다는 것이 문제였다. 따라서 전면적인 제도개혁보다는 효율성 측면에서의 문제점과 부작용을 최소화하고 오히려 일반자치와 교육자치의 연계성을 강화하는 방향으로 개선해나가는 것이 바람직함을 시사하고 있다.

The success and failure of local educational autonomy are highly influenced by how to select superintendent who take responsibility of educational administration. Recently, many criticism and alternatives have been raised on Korean superintendent selection system. In this regard, the purpose of this study is to conduct a comparative analysis of the educational superintendent selection system in Korea with those in three developed countries (U.S.A., U.K., and Japan) using the levels of educational autonomy realization as an analytical framework (local decentralization, educational autonomy, professionalism, local resident representativeness, political neutrality, efficiency). The result showed the overall trend of the selecting a superintendent was appointment system and is emphasizing the close articulation between independent local government and educational government agencies. The result also indicated local decentralization and superintendent's professionalism were very high and local resident representativeness was also high. However, the autonomy of educational administration and political neutrality were relatively low. Korean superintendent selection system turned out to have many strengths but low efficiency was considered a problem. As a result, instead of complete system reform, the practical solution to selection system in Korea is to minimize problem and side effect caused by inefficiency, and strengthen the level of articulation between local autonomy and educational autonomy.

지방교육자치의 변화와 함께 교육감 선출제도는 지속적으로 변화하여 왔다. 변화의 방향은 헌법에서 보장하고 있는 지방교육자치의 기본가치, 즉 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성, 그리고 민주성 간의 균형이다. 기본가치와 관련된 다양한 제도에 대한 이해관계자들의 인식을 조사한 결과, 주민전체가 참여하는 직선제에 대한 선호가 높은 동시에 교육감의 전문성에 대한 요구가 높았다. 또한 교육감 선출과정에서 정당의 관여, 즉 정당의 후보 공천, 당원의 출마, 선거운동에의 정당 참여 등을 배제하는 것을 선호하였다. 그리고 일부 학자들이 주장하고 있는 교육감과 시도지사의 러닝메이트제나 공동등록제에 대하여도 반대하고 있다. 다만 교원단체 등의 단순한 지지의사 표명은 허용하자는 주장이 많았다. 그리고 시도별로 교육감선출제도를 달리 정하자는 일부의 주장에 대하여도 반대 의견이 다수를 차지하였다. 대체로 이해관계자들의 인식은 현행 교육감 선출제도를 어느 정도 유지해나가는 것을 선호하였다. 다만 행정의 효율성측면에서 다소의 보완이 필요할 것으로 판단된다. 이러한 결과에 비추어 볼 때, 교육감 선출제도의 개선은 급진적 개혁방식보다는 시간을 가지고 작용과 부작용을 엄밀하게 검증해 가면서 시행착오를 최소화할 수 있도록 점진적으로 이루어져야 한다.

There have been continual changes in the institutions of local educational autonomy and election system of superintendents. The point of changes is the balance of basic values, i.e., independence, professionalism, political neutrality and democracy. I surveyed the perception of the persons concerned. As a result, most of all prefer direct election with the participation of citizens. Concurrently they don’t prefer political parties’s participation such as public recommendation, candidacy of a party member, participation of party to election campaign. And they object to running mate system or joint register with the Governor which is supported by some professors. But they permit simple expressions of the teacher’s union. And most of all oppose individual election system which is supposed by some professors. Generally the persons concerned prefer to maintain current election system. But some supplementary systems should be necessary on the ground of efficiency.

The purpose of this study is to analyze the cases of conflict between the central government and the provincial office of education after the straight. First, the relationship between the Ministry of Education and the provincial office of education has the characteristics of the overlapping authority model and the collective authority model in relation to the relationship and type of government. Second, as a result of analyzing the cases of conflict between the Ministry of Education and he provincial office of education, Third, from the viewpoint of policy comparison, the policy which the Ministry of Education promotes at the national level when confined to the primary and secondary education areas includes national textbook development, curriculum planning and operation, policies related to education officials, Convergence and gifted education), and policy coordination and coordination functions that require standardization at the national level.