Earticle

최근 공공선택학 연구자들은 시장뿐만 아니라 ‘공적’ 결정과정도 실패한다고 주장한 다. 공공선택학 연구자들은 공적 결정을 하는 사람들(정치인, 관료 등)도 다른 사람들 과 마찬가지로 ‘사익’을 추구한다고 지적한다. 한마디로 정치인들과 관료들도 사익을 추구하는 일반 사람들과 다르지 않다는 것이다. 사람들이 정부나 공직에서 일한다고 해서 하루 아침에 천사가 되지 않는다. 우리는 이러한 과정을 ‘민주주의’라고 부르지 만, 사실은 정치학 또는 정치적 이익과 관련되어 있다. 사람들은 공익을 위해 투표하지 않고 자신의 이익을 증진시키기 위해 투표한다. 정치인들과 관료들도 자신의 이익을 가지고 있으며, 이를 추구하려 한다. 따라서 공공선택학 연구자들에 따르면 정부가 시장실패를 교정하기 위해 시장에 개입함으로써 ‘정부실패’를 초래할 수 있으며, 정부 실패는 시장실패보다 더 나쁜 결과를 초래한다고 주장한다. 지난 수십년 동안 공공선택학의 주장은 현실 정치를 설명하는데 커다란 영향력 을 미쳐 왔다. 공공선택학은 기존의 민주주의 제도에서 입법가(국회의원)와 관료들의 사익추구에 대한 이해를 증진시켰을 뿐만 아니라, 그들의 힘을 제한할 필요성에 대해 서도 깊이 인식하게 되었다. 또한 공적 의사결정 과정을 제한하려는 정책과 제도들을 도입하고 보편화시키는 데에도 크게 기여하였다. 이러한 일들은 모두 공공선택학의 발전 덕분이다. 본 에세이는 공공선택학의 주요 아이디어와 여러 가지 이슈들을 개념 적·포괄적으로 설명하고자 한다.

In recent years, the Public Choice School scholars argue that public policymaking has its own failures. Public Choice scholars pointed out that the people who make public decisions – politicians or bureaucrats - are in fact just as self-interested as anyone else. They are, after all, the same people; individuals do not suddenly become angels when they get a job in government. We call it ‘democracy’, but actually it is politics, and political interests to colour the whole process. People do not vote at elections out of ‘public interest’, but they vote to promote their own interests. The politicians and bureaucrats also have personal interests of their own. So the Public Choice School economists suggest that it might be better to leave the markets alone, rather than replace market failure by an even worse government failure. Over the last few decades, the Public Choice School’s arguments have had a growing effect to explain real politics. In established democracies, there is more recognition of the private interests of legislators and bureaucrats, and of the need to restrain them. In addition, policies designed to restrain public decision making, inspired by the Public Choice School, are becoming more common. In this essay, I attempt to explain the Public Choice School’s main idea and various issues in a conceptual and critical way.

집합적 정책 결정의 과정에서 나타나는 로그롤링(logrolling) 혹은 투표 거래(vote-trading)에 관한 규범적 논의를 통해 로그롤링의 기능에 관한 학술적 쟁점들을 비판적으로 논증한 후, 로그롤링이 한국 정부에서 나타난 경험적 실제 상황들을 검토하였다. 로그롤링은 당초의 이론적 기대와는 달리 그 효용이 매우 한정적이며 그 로그롤링 집합 해(solution) 자체가 안정적이라는 것을 보증할 수 없어서 불가능성 정리에 대한 처방으로서는 불완전함을 논증하였다. 로그롤링은 집단의 선호가 비전이적(intransitive)일 경우에는 물론이며, 심지어 집단적 선호가 Condorcet winner를 산출할 수 있는 경우에도 이 균형 해와는 다른 대안 조합을 지향하는 로그롤링이 나타날 수 있다. 로그롤링의 형성에 필수불가결인 협력 문제가 중요한 제약이 될 수 있다. 종래의 연구를 확장하여 거래 비용(transaction cost)이 로그롤링에 개입될 경우의 함의를 설명하였다. 나아가 한국 정부에서 로그롤링의 구조를 정권별로 도출하고 그 특성을 지적하였다.

Critical analysis of logrolling was done in normative and positive aspects. Ordinary majority voting which permits just yes or no choice is subject to so-called Voting Paradox. Logrolling, which enables voter to express the intensity of preference, has been assumed to have possibility of solving voting paradox. However, Logrolling can't be a prescription to intransitiveness of voting, because logrolling itself can be intransitive. Another problem of logrolling is cooperation in collective action context, which forms prisoners' dilemma game. To avoid this co-operation problem, Tullock's ‘implicit logrolling' can be used as better mechanism than explicit one. When transaction cost is considered, two results can happen; First, cyclic logrolling can be limited. Second, it decreases the size of social benefits. Logrolling structures in the context of Korea government were identified.

한국 정치에서 로그롤링(logrolling)은 매우 보편적인 현상임에도 불구하고 이에 대한 연구는 찾아보기 어렵다. 이 연구는 의원발의 규제법률안의 네트워크 분석을 통해 입법과정에서 나타나는 로그롤링을 실증적으로 분석하는 것이 목적이다. 발의된 규제법률안을 크게 주요 유형별(정당, 당선횟수, 지역구) 네트워크와 개별의원 간 네트워크로 구분하고, 중심성 분석과 호혜성 분석을 적용하였다. 유형별 분석 결과, 첫째, 의원 간의 친밀도가 높은 동일 정당의 내부에서, 그리고 정치적 이해관계가 유사한 정당들 간에 로그롤링이 활발하게 나타났다. 둘째, 다선의원에 비해 초·재선 의원들의 법안 발의가 더 많았으며, 전자에 비해 후자 간에 로그롤링이 빈번한 것으로 나타났다. 셋째, 공동발의를 통해 유사한 투표성향을 보이는 서울·경기지역의 의원과 비례대표 의원 간 로그롤링이 상대적으로 많았다. 의원별 분석결과, 전반적으로 새누리당 의원에 비해 새정치민주연합 의원의 로그롤링이 더 활발한 것으로 나타났다. 우선, 새정치민주연합 의원의 공동발의 참여가 높게 나타나 의원 간의 정책공조가 활발하게 이루어지는 것으로 보인다. 반면, 새누리당의 경우 규제법률안을 발의하는데 통제·매개하는 경향이 더 큰 것으로 나타나, 소수 의원의 선호나 정당의 정강이 규제법률안 발의에 영향을 미치는 것으로 추정된다. 둘째, 로그롤링의 빈도가 높은 새정치민주연합의 경우 공동발의에 필요한 외부비용과 의안이 통과되지 못했을 때 발생하는 손실을 보상받으려는 성향이 새누리당에 비해 높은 것으로 나타났다.

Logrolling is a virtually universal phenomenon in Korean politics. The purpose of study is to analyze logrolling in the legislation process of regulation bills initiated by members of National Assembly (members, hereafter) through the Network Analysis. The regulation bills are classified into three types (political party, terms of office and constituency) and an individual network of members. The empirical results of the network analysis with three types are: First, logrolling occurs in the same party which has a strong membership and between the parties which have similar political orientation. Second, a newly-elected or re-elected members tend to initiate more bills than the other members. Third, both the Seoul/Gyeonggi-do members and proportional representatives show similar voting tendency. They have more logrolling activities than the members in other constituencies. On the other hand, the network analysis of the individual member of National Assembly shows: First, the logrolling of New Politics Alliance for Democracy (NPAD) members is more common than Saenuri members in view of the high tendency of joint submission and their policy coordination efforts. Second, NPAD members have a higher tendency of compensation for loss than Saenuri members when the bills fail to become a law.