Earticle

이 논문은 지방자치제 시행이라는 제도적인 변화와 경제위기, 경기변동 등 거시경제의 구조적인 변화로 인해 지방재정에 충격이 발생하였을 경우 중앙정부로부터의 재정이전을 통해 이러한 위험을 어느 정도 분산시킬 수 있느냐(risk sharing)를 실증분석하고 있다. 우리나라 160개 지방자치단체의 1985년부터 2010년까지 26개 연도의 재정데이터를 이용, 총 4,079개의 패널데이터를 실증분석한 결과, 지방정부들은 자체재원보다는 이전재원에 대한 의존도가 여전히 높았으며, 상대적으로 재정여건이 열악한 지역을 중심으로 이전재원에 대한 의존도가 더 높았다. 또한 위험분산 수준은 제도적인 변화보다는 거시경제의 구조적인 변화에 더 영향을 받는 것으로 나타났다.

This article estimates on the level of risk sharing by fiscal transfer from central government to local government under the systematicl change such as local autonomy and the structural change such as business cycle, economic crisis. According to the results, local governments are still highly rely on the fiscal transfer rather than theri own sources, and this trend is more strong in the local governments, which have relatively low fiscal capacity. Also, such as the level of risk sharing is more affected by macro structural changes than by systematical changes.

본 논문은 기본적으로는 지방재정조정제도가 지방자치단체의 재정형평성에 미치 는 효과를 분석한다. 이를 위해 지니계수를 Lerman and Yizhaki(1995)의 전통에 따라 격차감소효과와 순위변동효과로 분해하여 지방재정조정제도가 재정력 격차 를 감소시키는 효과를 엄격하게 측정한다. 특히 지방자치단체가 표준적인 공공서 비스를 제공하는데 있어서 지역 간에 일인당 공급비용의 격차가 발생한다는 사실 을 반영한 재정형평성 효과를 분석한다. 지니계수를 비교하면 시와 군 모두에서 자체재원의 지역간 배분형평성은 지방교부세와 국고보조금의 국가이전재원에 의 해 제법 개선되는 것으로 나타나지만 이를 분해하면 배분의 순위변동효과가 크게 발생하여 실제 격차감소효과는 음의 값을 갖게 된다. 이는 국가이전재원이 순위 역전을 초래하여 한계에서 재정력격차를 심화시킴을 의미한다. 이와같이 지방교 부세와 국고보조금의 국가이전재원이 자체재원의 재정력격차 순위를 역전시키는 효과가 강하게 나타나는 이유는 다양한 이전재원이 모두 재정력 격차를 해소하려 는 정책목표를 반복적으로 실행하여 그 격차해소의 정도가 과도하게 발생하였기 때문으로 판단된다.

This paper analyzes the effect of intergovernmental transfers on fiscal equalization. Transfer policies are expected to narrow the fiscal power gaps among local governments in different economic conditions. However, the policies may reduce inequality by rearranging rankings as well. According to Lerman and Yizhaki(1995) tradition, we decompose changes in the Gini coefficient by various Korean transfer policies across governments in 2006 into gap-narrowing and reranking components. The paper finds that although both equalization and categorical grants from the central government to local governments decrease the Gini coefficients, the reranking effects are so dominating that the gap-narrowing effects become negative at the margin. It implies that the current intergovernmental transfers result in over-equalization of fiscal power gaps.

20세기 70년대 말부터 개혁개방 국책을 실시한 중국이 사회 전반에 걸쳐 가져 온 성과는 전세계의 이목을 집중시켰다. 특히 고도의 경제성장을 이루고 안정적 인 정치환경을 마련하였으며, ‘의법치국(법에 의거해 국가를 다스린다)’이념은 경제 성장, 사회안정과 발전에 제도적인 보장을 제공해 주었다. 하지만 최근 30년 동 안의 사회 발전 과정 중 경제건설을 중심으로 한 사회 발전 모델과 ‘효율을 최우 선시하고 동시에 공평을 추구한다’는 가치관을 앞으로도 중점으로 삼는다면 반드 시 ‘효율과 공평’의 불균형을 일으키게 될 것이며, 불균형한 사회발전은 여러 사 회 모순과 사회 문제를 유발하게 될 것이다. 사회 발전 과정에서 나타난 불균형 현상은 주로 중국 각 지역간의 불균형, 도시와 농촌간의 불균형, 서로 다른 사회 주체간의 불균형, 다른 업종간의 불균형 등으로 나타났다. 또한 불균형한 발전은 직접적으로 사회 자원 배분에서 나타난 지역간 격차, 도농간 격차, 사회주체간 격자, 업종간 격차 등 여러 격차를 발생시켰다. 게다가 이러한 격자는 지난 80년 대 중반부터 현재까지 점차 확대되고 있는 추세이다. 앞서 말한 격차가 초래한 경제문제는 주로 경제발전 모델에서 존재하는 소비 수요 저하, 제한된 자원에 대한 무질서한 개발과 이용, 낙후된 서비스 분야 등 문제에서 나타났다. 이러한 문제는 이미 심각하게 중국의 경제발전을 저해했으 며, 빈부격차와 도농간 격차를 확대시켰을 뿐만 아니라, 의료, 교육, 주택, 취업, 사회 보장 등 기초적인 사회 생활에서 국민들이 누려야 할 공공 서비스의 격차 를 확대시키는 등 여러 사회 문제를 초래했다. 필자는 위에서 말한 여러 경제, 사회 문제를 발생시키는 원인은 다양하다고 생각한다. 중국이 현재 놓인 사회, 경제발전 단계와 발전수준, 인구 규모, 제한된 자원 등 중국 특유의 객관적인 원인 이외에도, 잘 갖추어진 시장경제배분체제의 미완성, 중앙집권체제에서 형성된 정치 주도형 시장경제 발전 모델로 인한 중앙정부의 과도한 권력 집중, 정부간의 직권과 재권의 모호한 구분, 정부가 마땅한 발휘해야 할 기능, 역할, 국가 입법 활동의 낙후로 인해 거시적 통제 정책과 관련 경제법률 제도의 미비의 예측가능 성과 안정성 등 체제, 제도적으로 존재하는 문제 역시도 불균형 발전을 발생시키 는 주요 원인으로 보고 있다. 21세기 들어 중국의 집권당과 중국정부는 최근 몇 년 동안 앞서 말한 문제의 심각성을 인식하고, 적극적으로 사회 발전의 불균형 현상을 조정하려 노력하고 있다. 이를 위해 ‘효율이 최우선시 한다’는 가치이념을 바꾸고, ‘사회 공평과 정의’ 를 집권당의 제정방침과 정부제정정책의 기초 이념으로 삼고 있다. 또한 사회발 전의 방향을 과거의 ‘경제사회발전’에서 ‘전면적이고 조화로우며 지속 가능한 사 회발전’으로 바꾸는 것을 통해 사회 각 분야에서 균형적인 발전을 이루는 조화로 운 사회를 건설한다는 것이 목표이다. 사회의 균형적인 발전은 시장의 힘을 필요 로 함과 동시에 정부의 제한되어 있지만 적극적인 참여를 필요로 한다. 이를 위 해서 중국정부는 2002년 3월 발표한 <국무원정부업무보고>와 2003년 10월 중국 공산당이 통과시킨 정책에서 정부기능 개혁 목표를 명시하였다. 중앙정부와 지방 정부의 기초기능을 경제조절, 시장관리감독, 사회관리와 공공서비스 이 4가지 기 초기능으로 규정하였으며, 그 중 공공서비스는 정부가 반드시 이행해야 할 주요 직무 중의 하나로 정했다. 2005년 3월 발표된 <국무원정부업무보고>에서 ‘서비스 형 정부 건설’이라는 목표 제시한 것은 정부의 행정이념이 과거의 관리형 정부에 서 점차 서비스형 정부로 나아간다는 점을 나타내 주고 있다. 2005년 10월 중국 공산당이 통과시킨 정책에서 ‘공공서비스 균등화’ 개념을 제시하기 시작한 것은 지역의 조화로운 발전을 추진하고, 더 나아가 2006년 중국 공산당이 통과 시킨 정책 중 ‘사회의 공평과 정의 보장’을 더욱 명확히 하기 위함이다. ‘공공 재정 제 도 완비와 기초 공공 서비스 균등화 점진적 실현’은 경제와 사회의 각 분야의 조 화로운 발전을 추진하고 기초 공공서비스 시스템 형성을 2020년 전 중국이 이루 어야 할 주요 임무로 정하기 위해서이다. 또한 도농과 지역의 조화로운 발전을 추구하고 취업, 교육, 의료, 문화사업, 사회보장의 발전 추진을 공공서비스 제공 의 가장 기본적인 분야로 정하면서 동시에 완비된 재정제도를 정부가 제공하는 기초 공공서비스 균등화의 제도적 보장을 확립했다. 그 중 재정 이전 지급을 강화하고 이전 지급의 법제화를 추진시키는 것이 중점이라고 할 수 있다. 결론적으로 필자는 중국이 앞으로 ‘고도의 경제발전으로 사회 불균형을 발생시 키는 상황’에서 사회의 균형 잡힌 발전으로 경제를 안정적인 발전’으로 추진시키 는 시기에 접어들 것으로 보고 있다. 경제 발전 모델의 개혁과 국민들의 생활을 중시하는 사회 사업 발전은 중국정부가 앞으로 정해야 할 집권목표이자 눈 앞에 놓여 있는 중요한 과제이다. 정부가 공공서비스의 기능 이행을 위해서는 공권력 을 통해 효율과 공평의 통일시키고 사회자원의 균형적 배분을 이루어야 한다. 게 다가 기초 공공서비스의 균등화와 재정 균등화는 정부가 공공서비스 기능을 이 행하는 수단이다. 본문은 기초 공공서비스 균등화가 내포하는 의미를 규정짓는 것을 통해 현재 중국에 존재하는 공공서비스 불균형화의 원인, 정부간 재정배분 관계, 직권과 재권 배분 체제와 이전지급제도에서 현존하고 있는 문제에 대해 분 석했으며, 향후 재정이전지급 법제화를 위해 견해를 제시하였다.

China will enter a new period of “balanced social development with economic steady increase” instead of “unbalanced growth with rapid economic development”, changing in the style of economic growth and attaching great importance to the people’s Livelihood are the uppermost topics facing the government. In order to perform function of providing the public services, government should realize the unity of efficiency and fairness and the equilibrium allocation of resources social resource by the exercise of government public authority. Equalization of basic public services is one of the ways and the fiscal equalization is one of the means for government to perform its public service functions. This paper will try to define the connotation of the equalization of basic public services, analyzing the reasons of non‐equalization of basic public service in China, and focusing on the existent issues of financial distribution relation between governments, and proposing some recommendations for the future legalization of transfer payment system.

The purpose of this paper is to find a better intergovernmental fiscal transfer system in Korea in a rapidly changing world. In doing so, this paper analyzed the current status of the intergovernmental fiscal transfer system in Korea in various ways. In the pursuit of the reform of the intergovernmental fiscal transfer system the following four factors are particularly considered; (1)the current problems and limitations of the intergovernmental fiscal transfer system, (2)strengthening fiscal decentralization, (3)globalization, and (4)the unification of the Korean peninsula. Perhaps the key goals for reform in the fiscal system will be to provide local public services efficiently and effectively while, at the same time, maintaining macroeconomic stability. With regard to this, this paper comes up with some policy suggestions, particularly, focused on the changes in the intergovernmental fiscal transfer system in Korea. Most of all, the optimal level of fiscal decentralization in Korea must be determined, seeking council of many. Based on the consensus build-up, there needs to be a policy shift from the current grants-oriented policy to the policy of considering both the grants and the tax assignment. It is desirable in the future that the intergovernmental fiscal transfer system be consolidated into two types, that is, the general grant and the specific grant. In addition, this change must be embodied by changes in the structure, distribution formula, distinction of the current financing and capital financing, and etc. Furthermore, the implementation of the horizontal fiscal transfer system and the preparation of the fiscal transfer mechanism between the regions of South and North Korea must be considered seriously in terms of the prospective unification of the Korean peninsula.

본 연구는 정부간 이전수익의 규모(국고보조금과 지방교부세)가 부채(총부채, 유동부채, 장기차입부채)에 어떠한 영향을 미치고 있는지에 관해 실증 분석했다. 이를 위해 243개 지방자치단체의 재무보고서의 자료를 활용하고, 자치단체들을 특･광역시･도, 시, 군, 자치구로 구분하여 패널분석을 수행하였다. 연구의 주된 목적은 정부 간 이전수익의 효과를 분석하기 위함이다. 분석결과를 함축하면 다음과 같다. 자치단체별로 정부 간 이전수익규모가 증가될수록 총부채, 유동부채, 장기차입부채에 미치는 영향이 다양하게 나타남을 알 수 있다. 첫째, 특･광역시･도의 정부 간 이전수익규모와 부채 간의 관계를 분석한 결과, 국고보조금이 증가하면 총부채와 장기차입부채가 증가한다. 또한 시도비보조금 반환금은 공통적으로 부채증가요인으로 작용하고 있다. 둘째, 시의 정부 간 이전수익규모와 부채 간의 관계를 분석한 결과, 지방교부세가 증가하면 총부채가 감소하고, 재정보전금이 증가하면 장기차입부채가 감소하며, 시도비보조금이 증가하면 유동부채가 증가하고 있다. 셋째, 군의 정부 간 이전수익규모와 부채 간의 관계를 분석한 결과, 지방교부세가 증가하면 부채가 감소하고, 국고보조금이 증가하면 부채가 증가하고 있다. 또한 재정보전금이 증가되면 총부채가 증가된다. 넷째, 자치구의 정부 간 이전수익규모와 부채 간의 관계를 분석한 결과, 지방교부세와 국고보조금이 증가하면 유동부채가 증가하고 있다. 또한 자치구의 총부채와 장기차입부채와 연관되는 제반 인프라 구축은 광역자치단체에서 시행해주기 때문에 단기성 채무에 의존할 개연성이 크다는 점을 알 수 있다.

This study investigates how intergovernmental transfer revenue affects the level of total and other types of liabilities in 243 local governments in S. Korea from 2008 to 2010. By employing a panel dataset, I analyze the level of liability in different types of local government. The findings indicate that the impact of intergovernmental revenue on the level of liabilities varies depending on the type of local government. Above all, the findings show that an increase in the level of national grants and repayment of city and provincial grants result in an increase in the level of total liability, current liability, and long-term liability in metropolitan and provincial governments. Second, the results show that an increase in the level of local sharing tax results in a decrease in the level of total liability. Also, an increase in the level of financial grants results in a decrease in the level of long-term liability in city government. Third, the results show that an increase in the level of local sharing tax results in a decrease in the level of total liability, current liability, and long-term liability in county government. Also, the study reveals that an increase in the level of national grants and financial grants results in a decrease in the level of total liability and long-term liability. Finally, the results show that an increase in the level of national grants and local sharing tax results in an increase in the level of current liability in district level government.

지금까지 중앙정부 이전재원 배분에 있어 정치적 영향력이 작용한다는 연구는 주로 국고보조금과 특별교부세를 중심으로 이루어져왔다. 이에 본 논문은 전국 226개 시･군･구의 2009년부터 2015년까지 7년에 걸친 지역발전특별회계 세부 내역별 자료를 이용하여 지역발전특별회계 배분의 영향 요인을 지자체장의 정치적 특성에 초점을 두어 실증적인 근거를 제시해 보고자 하였다. 패널데이터 분석에 활용되는 고정효과모형(fixed-effect model)과 확률효과모형(random-effect model) 중에서 하우스만 검정(Hausman test)을 통해 적합한 모형으로 추정된 확률효과모형을 선택하여 분석하였다. 종속변수는 지역발전특별회계에서 지자체장의 재량이 반영되는 생활기반계정 중 시･군･구 자율편성사업 예산이다. 이를 토대로 분석한 결과 지자체장의 지지도, 집권여당 여부, 정치인 출신 여부와 같은 지자체장의 정치적 특성이 유의미한 영향 요인인 것으로 나타났다. 또한, 사회･경제적 요인인 1인당 지방세 부담액, 재정자립도, 대도시 지역 여부, 지역주의와 정치적 요인인 지역 국회의원의 선수 합도 영향을 미치는 것으로 파악되었다. 이를 통해 지역발전특별회계 배분에 있어 지자체장의 정치적 특성이 중요한 요인임을 경험적으로 확인할 수 있었다.

Up until now, the research that political influence acts on distribution of intergovernmental transfer from central government has been conducted by mainly focusing on subsidy from the national treasury and special grants. Based on that, this paper aims to propose empirical evidence with emphasis on political characteristics of the heads of local governments for factors affecting distribution of the local development account of the special grant for regional development by using 7 years of detailed data per item of the local development account of the special grant for regional development from 2009 to 2015, 226 cities, counties, and districts. The analysis was performed after selecting a random-effect model which is assumed as a suitable model through Hausman test among fixed-effect model and random-effect model which are utilized for panel data analysis. The result of the analysis shows that political characteristics of the heads of local governments such as approval ratings, whether they are the ruling party or not, and whether they were once politicians or not are significant impact factors when a budget for autonomous organization of business of the city, county, and district is set as a dependent variable among life-based accounts in the local development account of the special grant for regional development that the discretion of the heads of local governments are reflected. Also, it was found that the local tax burden per person which is a social and economic factor, the fiscal self-reliance ratio, metropolitan area, and sum of residential members of the National Assembly which is a regionalism as political factors are affecting. Through these, it was confirmed empirically that political characteristics of the heads of local governments are important factors in the distribution of the local development account of the special grant for regional development which is the intergovernmental transfer from central government.

본 논문은 정부 간 재정이전과 관련하여 최근 주요 이슈로 부상하고 있는 지방정부의 도덕적 해이의 문제로서 중앙정부로부터의 이전재원과 지방정부의 자체재원 간의 경쟁적 관계에 주목하고 있다. 즉 중앙정부로부터의 이전재원이 지방정부의 징세노력을 방해하는 유인이 될 수 있는지를 추정하고 있는 것이다. 본 논문의 실증분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 상대적으로 재정력이 열악한 군 지역에서는 중앙정부로부터의 이전재원이 증가할 때 자체재원이 감소하는 경향이 두드러지게 나타났으며, 세외수입보다는 세수입이 감소하는 경향이 더 두드러졌다. 둘째, 동태적 모형을 이용하여 자체재원과 이전재원 간의 관계를 추정한 결과, 시 지역은 자체재원, 특히 세수입이 증가한다 하더라도 이전재원, 특히 교부세와 같은 무조건부 이전재원은 시 지역 지방정부의 투자로 인한 자체재원의 증가효과를 약하게 만들지 않는다. 반면, 군 지역에서는 교부세와 같은무조건부 이전재원은 지방정부의 세수입을 감소시키기 때문에 투자 증가로 인한 자체재원의 증가효과를 약하게 만들고 있다. 셋째, 경제의 구조적인 변화, 즉 교부세율의 인상이나 경기침체기, 그리고 경제위기 시에 상대적으로 재정력이 열악한 군 지역에서 이전재원이 자체재원을 감소시키는 현상은 더 뚜렷하게 발견되었다. 이상과 같은 결론을 종합해 볼 때, 우리나라에서도 최근의 주요 선진국과 마찬가지로 지역의 자체사업 등 지출용도가 분명하게 정해져 있는 수평적 평등화 개념의 조건부보조금을 강화할 필요가 있으며, 이와 동시에 수직적 평등화 개념인 무조건부 보조금에 대한 운용책임을 강화해 나가며 보통교부세의 도덕적 해이를 방지할 수 있는 대안제도를 마련할 필요가 있다.

This paper focuses on the competitive relationship between transfer from central government and own sources of local government, which becomes a main issue as moral hazard problem of local government, in other words, it estimates on the possibility that transfer revenues becomes a incentive, which is able to interfere with an effort to collect tax from local government. The conclusion of this paper as follows;First, the decreasing tendency of own sources against increasing transfer revenues from central government is strong in counties, which have a relative weak fiscal capacity, and such the tendency is stronger in tax revenues than in nontax revenues. Secondly, the result from estimating on the relationship between transfer and own sources by dynamic model shows that although own sources specifically tax revenue increases in cities, specifically unconditional grant like local share tax dose not make increasing utility of investment by cities weak, while it make the utility weak from decreasing tax revenues in counties. Thirdly, under the structural changes such as increasing share tax rate, business recession, and economic crisis, transfer decreases own sources specifically in counties, especially it is founded even in cities from the cases of increasing share tax rate and economic crisis.

본 연구는 중앙과 지방간 재정관계에 의한 지방재정의 변화가 지방재정 운용의 효율성에 어떠한 영향을 미치는지를 살펴보고자 하였다. 이를 위해 1997년부터 2011년까지 15년 동안 226개 시, 군, 구 기초자치단체를 대상으로 자료포락분석(DEA)를 통해 재정운용의 상대적 효율성 지수를 도출한 후, 재정운용의 효율성 수준을 살펴보았다. 그 다음 패널토빗(Panel Tobit) 모형을 이용하여 중앙과 지방간 세원 및 재원배분과 지방재정 운용의 효율성과의 관계를 실증적으로 분석하였다. 분석결과에 따르면, 중앙과 지방간 재정관계에 있어 재원의 배분체계와 방식 등 재정정책에 따라 지방재정 운용에 미치는 효과는 다르게 나타나고 있다. 구체적으로 살펴보면 첫째, 재정운용의 효율성 지수 분석 결과, 시, 군, 구 자치단체별로 정책의 효과가 다르게 나타나고 있다. 이는 자치단체의 특성과 재정력 등 자치단체의 역량에서 비롯되는 것으로 볼 수 있다. 둘째, 재정관계에 의한 중앙과 지방간 세원 및 재원배분과 재정운용의 효율성에 대한 효과 분석의 결과, 시, 군 모두 자주재원의 근간이 지방세에 있어서는 지방재정 운용에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타나고 있다. 즉, 정부가 자체재원을 통해 자신이 지출하는 경비에 대해 스스로 책임을 짐으로써 효율적으로 운영되는 것이라고 볼 수 있다. 또한 시, 군, 구별로 약간의 차이는 있지만, 세원배분은 긍정적으로 나타난 반면, 재원배분은 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 정부의 재정정책이 지방정부의 역할 변화에 따른 기능 확대와 중앙 집중에 따른 비효율을 개선하려면 보조금과 같은 재원배분보다는 세원배분을 통해 이루어지는 것이 바람직하며, 특히, 소득과세와 소비과세의 기반이 강화되어야 할 필요가 있다고 볼 수 있다.

The study analyzes how the changes in local finance caused by fiscal policy in relations between central and local government effects efficiency of local fiscal management. The data of 226 local governments from 1997 to 2011 were analyzed with the DEA(Date Envelopment Analysis). Next, it has been analyzed to see how revenue source of local government depending on central government’s fiscal policy affects efficiency of local fiscal using Panel Tobit Model. The analysis result shows, First, different policy impact depending on types of local government such as city, county and district and capacity of each entity. Second, the results of the analysis of the effect on the efficiency of fiscal operations, in the local tax, that has a positive effect on the local fiscal operations has been shown is foundation of independent revenue sources all city, county. Also the analysis result on efficiency in central fiscal policy and local fiscal management shows positive outcome in revenue resources transfer in general, with mild difference across cities, county and district but shows negative impact in fiscal transfer policy. The results indicates it is desirable to focus on revenue source transfer policy rather than fiscal transfer policy to fulfill expanding roles to adapt to changing roles of local government and to tackle inefficiency caused by excessive centralization and in particular, basis for taxation on income and consumption need to be strengthened.