Earticle

본 연구는 Birkland의 초점사건 중심 정책학습 모형(Event-Related Policy Learning Model) 을 활용하여 신규 초등교사 사망 사건 발생 이후 교권보호 정책변동을 분석함으로써 초점사 건을 중심으로 일어나는 정책변동과 정책학습 과정에 대한 정책적·이론적 함의를 찾고자 하 였다. 이를 위해 Birkland가 제시한 주요 단계별 명제와 증거를 중심으로 문헌연구를 실시하 하였다. 연구 결과, 신규 초등교사가 교실에서 스스로 목숨을 끊은 사건이 초점사건으로 작용 하여 교권보호에 관한 사회의 관심이 집중되었다. 의제에 대한 높은 관심 속에 집단 동원이 이루어졌으며 공청회, 토론회 등에서 정책 대안 마련을 위한 열띤 아이디어 토론이 이루어졌 다. 그 결과 국가 차원의 교육활동 보호 정책들이 마련되었으며 교권 4법 및 아동학대 관련 법의 개정이 이루어졌다. 연구결과를 통해 세 가지 논의점을 발견하였다. 첫째, 초점사건을 계기로 기존 교권보호 정책의 실패가 부각되어 정책변동의 필요성으로 이어졌다. 둘째, 정책 학습의 과정을 통해 교권보호 정책의 목표와 방향성이 변화하였다. 셋째, 새로운 형태의 교사 집단이 교권 관련 정책 변동과정에서 주요 참여자로 등장하였다. 이상의 논의를 바탕으로 과 거의 정책 경험, 누적된 실패의 경험은 ‘정책학습의 장’을 통해 새로운 정책변동의 중요한 요 인으로 작용함을 발견하였다. 마지막으로 향후 교권보호 정책의 방향성에 관한 정책적 제언 과 함께 정책학습에 대한 추가적인 연구의 필요성을 제언하였다.

This study used Birkland's Event-Related Policy Learning Model to analyze policy changes in teacher’s rights protection policy following the demise of a newly employed elementary school teacher. The objective was to find both policy and theoretical implications of the policy alterations that occurred around a focusing event and during the policy learning process. To achieve this, we conducted a literature review focusing on Birkland's key steps and evidences. The study found that the incident involving a newly hired primary school teacher committing suicide in the classroom was considered as a focusing event, directing society's attention towards the protection of teaching rights. As a result, national-level policies have been implemented to protect the rights of teachers, leading to the amendment of Four Laws on Educational Rights and Child Abuse Law. Based on our research, we identified three points of discussion. First, the focusing event highlighted the failures of the existing policy to protect teaching rights, leading to the need for policy change. Second, through the process of policy learning, the goals and direction of the policy changed. Third, new types of teacher organizations have emerged as major participants in the process of policy change. Based on the above discussion, it was found that past policy experiences and accumulated failures were important factors for new policy changes through the 'policy learning field'. Finally, the study suggests further research on policy learning along with policy suggestions for guiding future direction for teacher’s rights protection policies.

본 논문은 북한 도발 사건 이후의 국내의 정책변동과 정책학습을 설명하기 위하여 Birkland의 사건중심 정책변동 모형(Event-Related Policy Change Model)을 제시하였다. 왜냐하면 이 모형은 사람들의 관심이 증가하는 '초점사건(focusing event)'과 그것에 따른 새로운 정보와 아이디어를 정책 결정에 적용하는 '학습'의 개념을 연관 지어 정책변동을 설명하는 모형이기 때문이다. 초기 사건 발생이후 곧바로 사건에 대한 학습이 일어나지 않고, 연속해서 유사한 사건들이 계속 재발생하는 것은 초기의 초점사건으로부터 예방 및 대응과 관련된 학습이 제대로 이루어지지 못한 데에서 기인한 정책 실패로 볼 수 있다. 따라서, 1,2,3차 서해교전 사건(1999년, 2002년 연평해전, 2009년 대청해전), 2010년 천안함 침몰사건, 2010년 연평도 피격사건 등을 중심으로 대규모 재난사건 중 북한의 의도적인 도발 사건의 발생과 사건 이후의 정책변동, 정책학습에 대하여 Birkland의 사건중심 정책변동 모형을 적용하여 탐색적 사례분석을 하였다.

The This study adopts the event-related policy change model by Birkland in order to examine policy change and policy learning after provocation from North Korea. The model is for explaining not only the relationship between learning applied to policy decision and policy change, but also the focusing event itself. If similar events consecutively take place, it is not regarded as being related to the nascent focusing event and it leads to policy failure. This paper conducts 3 skirmishes at the West Sea, Cheonan ship sunk incident, and shelling against Yeon-Pyeong-do. It is examined that not only provocation by North Korea as large scale of disasters in Korea, but also policy change and policy learning after disaster thereby adopting the event-related policy change model of Birkland. In order to look over the process of each event, both the relevant press reports of each affair and the frequency of it referred from the National Assembly have been examined. From the research, some attributes are suggested as following; provocation of North Korea in respect of time of occurrence, the duration by being issued, the primary report from media, time lag between media and National Assembly’s formal report, and the consistency of the event.

‘학습’은 정책변동의 주요 원인으로 지목되었다. 그러나 정책학습 선행연구에 따르면, 개념의 조작화와 학습 과정을 모형화하기 위한 시도는 엄밀하지 못하였다고 지적하였다. Birkland(2006)의 ‘사건 관련 정책학습(Event-Related Policy Learning Model: ERPL) 모형’ 역시 초점사건 판단의 자의성과 변수들의 조작화의 미비를 지적받아 왔다. 따라서 본 연구에서는 정책실패와 탈제도화 개념, 그리고 ERPL모형에 대한 재검토를 통해 해당 모형의 한계점을 극복할 가능성을 탐구하였다. ‘가습기살균제 사건’은 전례 없는 화학물질 참사이며 피해 강도와 규모의 심각성이 밝혀졌으므로 ERPL모형의 적용사례로 선정하였다. 관련 문헌과 국회 의안정보시스템의 자료를 증거로 수집하였고, 연구질문 해결을 위해 연구설계가 수정되었다. 연구 분석결과, 사회재난인 가습기살균제 사건은 ‘재구성’에 의해 ERPL의 ‘사건’으로 정의되었고, 의제설정과 의사결정 실패가 발생하였다. 이를 통해 초점사건에 ‘탈제도화’를 일으키는 정책실패를 포함하고, 이항변수로 설정된 후속 단계에 중간항을 두어야 모형 내에서 비선형성까지 고려할 수 있다는 결론을 도출하였다. May(1992)의 3가지 학습이 모두 발생하였고, 정치적 학습은 두 정책학습과 음(-)의 상관관계에 있었다. 정책학습의 두 유형은 양(+)의 상관관계에 있었다. 시기적으로 정치적 학습이 수단적 및 사회적 학습에 선행하는 시차성을 확인하였다. 모형을 정교화할 수 있는 지점들을 제시하였고, 재난 이후 장기 복구의 복잡성을 고려한 정책적 제언을 제시하였다.

Learning has been pointed to as the key cause of changes in policies. The preceding studies on policy learning showed, however, that not enough attempts had been made for “modeling.” The Event-related Policy Learning Model (ERPL) by Birkland (2006), who attempted to model policy learning, has also been criticized for its arbitrary determination of the focus event and for its non-operationalization of the variables. For this reason, this study attempted to supplement the limitations of the relevant models by reviewing the concept of policy failure/deinstitutionalization and the ERPL model. Especially to confirm the relationships among the types of policy learning, the results of a wide range of studies on policy learning were used as the bases for the design of this study. The process of enactment of the Special Act on Humidifier Disinfectants was selected for this study, and the related documents and the data in the computerized bill system of the National Assembly were used as evidences. The results of the analysis showed that the tragic incident concerning the humidifier disinfectant was a “major policy failure,” as clearly manifested by abundant evidences. In addition, it was confirmed that the initial policy change did not happen properly. The group mobilization related to the incident, however, was more profound in the 20th National Assembly. In this process, it was discovered that among the different types of variable operationalization, “group mobilization” needs more indicators for its evaluation, so that instead of just assessing if there was mobilization, there should be intermediate-term mobilization (limited mobilization). In the example herein, all the three types of policy learning (political policy learning, instrumental policy learning, and social policy learning) took place, and political policy learning showed negative correlations with instrumental and social policy learning while the two latter types of policy learning had a positive correlation with each other. Also, a time difference was discovered, where political policy learning preceded instrumental and social policy learning. It is believed that this study can make a practical contribution to identifying the policy intervention needed for desirable policy learning after a policy failure, through a theoretical contribution to the empirical refinement of the ERPL model.

본 연구의 목적은 Birklan의 사건중심 정책변동 모형을 통해 메르스 전개 과정을 분석하는데 있다. 연구를 통해 다음과 같은 함의를 도출하였다. 첫째, 정책변동은 발생한 사건에 대해 정책결정자들이 실제 위기라고 인식해야만 정책변동이 가능해진다는 점을 확인하였다. 둘째, 이전 경험들은 후속 사건에 학습을 촉진할 수 있는 기반 형성에 도움을 주는 것임을 알 수 있었다. 국민들은 여러 유사 사건들을 경험하면서 사건이 발생하면 다양한 아이디어들이 신중한 토론이나 논쟁없이 마구잡이식으로 제안되어지지만 사태가 끝난 후에야 발현가능한 상황이 되거나 자동 폐기수순을 밟았던 것들을 경험하였다. 따라서 금번 사례에서는 국민들은 정부차원의 대응에 집중하게 되었고 이전과 더 이상은 이전과 같은 상황･결론이 발생하지 않도록 이전경험을 토대로 정책학습이 일어나게 되었다. 셋째, 집단동원은 옹호연합을 형성하여 자신들의 의견을 추진시키는 역할을 하는 것을 말하나 동 사례에서는 집단들이 오히려 아이디어 논쟁내용 및 변경되어야 할 정책의 주제로 작용하였음을 알 수 있었다. 본 연구를 통해 재난, 위험, 위기 등과 관련된 정책영역에서 Birkland의 모형이 유용성이 있음을 발견할 수 있었고, 정책학습의 관점에서 정책변화 과정의 동태적 과정을 역동적으로 보여주었다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.

A purpose of this study is to analyze development process of MERS through Event-Related Policy Change and Policy Learning Model(ERPL) of Birklan. The following findings are drawn accordingly. First, this study confirms that policy change become possible only if policy decision-makers recognize an occurred event as an actual crisis. Second, previous experience is regarded to assist formation of foundation which promotes learning to subsequent events. Various ideas are suggested by the public at random without any deliberated discussion or dispute while experiencing plenty of similar events but it became feasible after its closure or it was discarded automatically after all. Therefore, people became focus on the counteract with the government level in this outbreak and policy learning was occurred based on past experiences not to repeat the similar situations and outcomes as before. Third, Group Mobilization is used generally when it plays a role to push forward their opinions by forming an advocacy coalition. However, group in this case is rather applied as argument contents of ideas and policy topics that must be changed. This study finds out Birkland’s model is useful in the policy sector related with disaster, risk, crisis and so on and its significance could be found that it showed dynamic process of policy change in the aspect of policy learning.