Earticle

1. 연구목적 ◆ 최근 등장한 플랫폼노동자에 관한 대부분의 논의는 주로 ‘노동자성’이 차지함에 따라 플랫폼 자본을 향한 ‘사용자성’ 압력이 높아지는 상황임. 이에 플랫폼은 직접적 업무지시 등을 회피하려는 방안 중 하나로, 표면 적으로 드러나지 않는 ‘알고리즘에 의한 노동자 통제’가 점차 확대되고 있음 - 과거의 알고리즘은 단순 산술적 연산 작용에 활용되거나, 기술적, 공 학적 관점에서만 사용됐음. 특히 초기 플랫폼 알고리즘에 의한 고객 과 플랫폼노동자의 매칭은 빅 데이터와 프로그래밍에 기반한, 객관적 이고 편향되지 않으며(unbiased), 공정한 절차의 결과(output)로 분 류됐음. 그러나 최근에는 플랫폼노동자의 일감배분 및 지휘·통제에 알고리즘 적용된 노동형태가 등장하고 있다는 점임 - 즉 플랫폼은 그간 표면적으로 관찰되었던 지휘·통제방식을 드러나지 않는 알고리즘 내에 설계하여 객관적 일감배분 이면에서 노동자를 통제하고 도구로 활용하고 있음이 드러남. 무엇보다 현장에서는 플랫폼 알고리즘이 플랫폼노동자를 통제하고 있음이 제기되고 있으나, 여전 히 알고리즘의 공정성과 투명성, 노동자 통제에 관한 실태와 대응은 마련되지 않고 있음 ◆ 유럽연합 등 주요 선진국은 일찍이 알고리즘의 공정성과 투명성에 관한 문제를 인식하고 인공지능 및 알고리즘에 관한 규제를 시도하며 플랫폼 노동자의 ‘알 권리’ 내지는 ‘플랫폼으로부터 설명받을 권리’에 주목하 고 있음 - 유럽위원회(EC)의 ‘신뢰가능한 AI윤리가이드라인’, 유럽연합(EU)의 ‘일반정보보호규정’ 및 ‘플랫폼노동 조건개선을 위한 입법지침(안)’, 미국의 ‘알고리즘 책임법안’ 및 ‘인공지능 알고리즘 사용지침’, 스페 인의 ‘음식배달노동자법’ 등 이미 서구 선진국에서는 인공지능 및 알 고리즘 규제를 위한 실천적 움직임이 관찰됨 - 이상의 규제는 공통적으로 알고리즘이 차별을 발생시키지 않아야 하 고, 공정해야 하며, 개인의 삶과 생활에 중대한 영향을 줄 경우 설명해 야 할 의무가 있음을 명시하고 있음 - 그러나 우리나라는 지능정보화 기본법 등 인간의 존엄성을 기반으로, 공공성과 공정성, 투명성, 신뢰성에 관한 선언적 수준에 그치고 있으 며, 유럽연합이나 국제수준의 법적 규제모델은 여전히 부족한 현실임 ◆ 따라서 우리나라 플랫폼 알고리즘의 규제에 관한 실태를 파악하고, 이 를 토대로 플랫폼노동자의 노동환경 개선방안을 마련하고자 함 - 우리나라 역시 플랫폼노동 영역에서 알고리즘의 노동자 통제가 주요 쟁점으로 대두되고 있음. 그러나 아직 우리나라 플랫폼 알고리즘에 대한 실태를 조망한 연구의 부재로 인해 심도 있는 논의가 어려운 것 이 현실임 - 이에 본 연구는 플랫폼의 알고리즘 관리를 포함하여 플랫폼 알고리즘 이 플랫폼노동자에게 미치는 영향을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 마련하고 함 2. 연구방법 ◆ 플랫폼 알고리즘 규제에 관한 기존 문헌 검토 - 유럽위원회(EC)의 ‘신뢰가능한 AI윤리가이드라인’, 유럽연합(EU)의 ‘일반정보보호규정’ 및 ‘플랫폼노동 조건개선을 위한 입법지침(안)’, 미국의 ‘알고리즘 책임법안’ 및 ‘인공지능 알고리즘 사용지침’, 스페 인의 ‘음식배달노동자법’을 검토하여 전 세계적인 흐름으로 자리하고 있는 알고리즘 규제의 핵심을 살펴봄. 이를 통해 향후 우리나라의 법 적 규제 방안을 모색하고, 시사점을 도출함 ◆ 플랫폼노동자 실태조사 - 플랫폼노동자 중 음식배달, 대리운전, 택시, 가사노동자 총 600명을 대상으로 플랫폼 알고리즘이 노동환경에 미치는 영향을 실태조사함. 특히 플랫폼노동자가 알고리즘에 의해 배정되는 일감을 수행하지 않 을 시의 불이익 등 알고리즘에 의한 통제를 드러내고자 함. 그리고 플 랫폼노동자의 알고리즘 인식과 규제방식 등 정책수요에 관해서도 살펴봄. 즉 플랫폼 알고리즘이 플랫폼노동자를 통제하고 노동환경의 취 약성을 얼마나 가속하는지 검토함. 이를 토대로 플랫폼노동자 노동환 경 개선방안을 마련하고자 함 ◆ 음식배달노동자 대상 현장실험 - 음식배달노동자를 대상으로 실제 현장에서의 알고리즘 작동원리를 실험함. 특히 음식배달노동자를 자율적으로 과업을 골라 수행하는 자 율배정노동자와 알고리즘이 강제하는 일감만 수행하는 강제배정 노 동자로 구분하여 주행거리, 수입 등을 비교함. 그리고 알고리즘이 강 제하는 일감을 거절하는 경우, 어떠한 통제가 이루어지는지를 살펴보 고자 하였음. 이를 통해 플랫폼 알고리즘이 음식배달노동자를 얼마나 통제하고 있는지, 실제로 어떠한 노동환경에 직면하도록 하는지 가늠 해보고자 함 ◆ 플랫폼노동자 심층면접조사 - 알고리즘이 플랫폼노동자의 노동환경에 미치는 영향은 크게 실태조 사와 면접조사로 구성됨. 그중 면접조사는 실태조사에서 담아내지 못 한 깊이 있는 내용을 담아내기 위해 음식배달노동자, 택시노동자, 대 리운전노동자, 데이터 라벨링 노동자를 대상으로 심층면접조사를 수 행함. 무엇보다 플랫폼노동자가 알고리즘 통제에 어떠한 형태로 대응 하고 있는지를 드러내고자 함. 이를 토대로 알고리즘 관리의 특성과 노동자에게 미치는 영향을 살펴보고자 하였음 3. 연구내용 ◆ 제1장에서는 연구배경 및 목적, 연구방법 및 분석자료 등을 서술함 - 최근 급변하는 노동시장의 중심에는 기술발전을 기반으로 하는 플랫폼 노동이 자리하고 있음. 특히 플랫폼노동자의 노동자성 문제와 더불어 플랫폼 알고리즘의 노동자 통제문제가 주요 쟁점으로 대두되고 있음 - 과거 알고리즘은 단순 산술적 연산 작용에 활용되거나 기술적, 공학적 관점에서만 활용되어 왔으며, 플랫폼 알고리즘을 통한 일감과 노동자 의 매칭은 빅데이터와 프로그래밍에 기초한 객관적이고 비편향된, 공 정한 절차의 결과로 여겨져 왔음 - 그러나 플랫폼노동자가 증가함에 따라 알고리즘 작동의 불합리함이 드러나기 시작했으며, 그간 성역으로 여겨왔던 알고리즘의 공정성과 투명성에 대한 문제 제기가 발생하기 시작함 - 이미 유럽연합 등 서구 선진국에서는 알고리즘의 공정성과 투명성, 그 리고 정보비대칭성 문제가 대두됨에 따라 플랫폼 노동자의 ‘알 권리’, ‘설명받을 권리’를 보장하고 알고리즘을 규제하고자 하는 활발한 움 직임이 관찰됨 - 그럼에도 여전히 우리나라는 일부 검색 알고리즘에 대한 논쟁만 존재 할 뿐 국제기구 수준의 규제모델이 없는 현실임. 무엇보다 플랫폼이 설계한 알고리즘의 실태와 노동자에 미치는 영향조차 파악하지 못하 고 있음. 따라서 플랫폼 알고리즘이 플랫폼노동자의 노동환경에 어떠 한 영향을 미치는 파악할 필요성이 대두됨 ◆ 제2장에서는 플랫폼노동에서의 알고리즘 쟁점과 규제의 흐름을 살펴봄 - 알고리즘은 아직 보편적으로 인정되는 정의는 없으나, 선행연구를 종 합해보면 입력자료를 미리 정해둔 명백한 규칙과 일련의 절차, 명령에 따라 처리하고 결과를 출력해내는 것을 의미함. 이러한 알고리즘은 입 력과 출력, 유한성, 명백성, 효과성이라는 특징을 기반으로 여러 영역 에서 활용되고 있음 - 특히 플랫폼이 알고리즘을 활용하는 주된 표면적 이유로는 다이내믹 프라이싱, 즉 이윤극대화를 들 수 있음. 알고리즘은 단일가격정책보 다 실시간으로 가격을 결정하고, 고객별, 시점별 차별화된 가격을 제 시함에 따라 기업의 실현이익을 높이며 더 많은 고객을 유치할 수 있 음. 그러나 현장에서는 플랫폼이 설계한 알고리즘이 노동자를 통제하 는 수단으로 활용되고 있음이 제기되었으며, 플랫폼은 이를 영업기밀 이라는 논리로 방어하고 있는 현실임 - 이에 유럽위원회 ‘신뢰가능한 AI윤리가이드라인’, 유럽연합(EU)의 ‘일반정보보호규정’ 및 ‘플랫폼노동 조건개선을 위한 입법지침(안)’, 미국의 ‘알고리즘 책임법안’ 및 ‘인공지능 알고리즘 사용지침’, 스페 인의 ‘음식배달노동자법’ 등 이미 서구 선진국에서는 인공지능 및 알 고리즘 규제를 위한 움직임이 있음 - 이상의 규제들은 세부적으로 다소 차이가 있으나 공통적으로 알고리 즘에 대한 규제가 필요함을 의미함. 특히 대부분의 규제는 알고리즘 이 차별을 발생시키지 않아야 하고, 공정해야 하며, 개인의 삶과 생활 에 중대한 영향을 줄 경우 설명해야 할 의무가 있음을 명시하고 있음 - 그러나 우리나라는 아직까지 검색 알고리즘의 편향성에 초점을 둔 규 제가 일부 진행되었고 그마저도 인간의 존엄성, 알고리즘의 공공성과 공정성, 투명성, 신뢰성에 관한 선언적 수준에 그치고 있으며, 유럽연 합이나 국제수준의 법적 규제모델은 여전히 부족한 현실임 ◆ 제3장에서는 플랫폼 알고리즘이 노동환경에 미치는 영향을 실태조사함 - 우리나라 플랫폼노동자 규모를 추정 선행연구결과를 토대로 플랫폼 노동 중 가장 높은 비중을 차지하는 음식배달노동자와 대리운전노동 자, 그리고 택시운전노동자, 가사노동자 600명을 대상으로 플랫폼 알 고리즘이 노동환경에 미치는 영향을 실태조사함 - 주요 결과를 살펴보면, 플랫폼노동자의 대다수는 플랫폼에 경제적으 로 크게 종속된 결과를 보였으나, 여전히 사회보험이 적용되는 근로 계약을 체결한 비중은 5.8%에 그침. 또한, 플랫폼노동자의 주당 평균 노동시간은 무려 52.2시간에 달하고 있었으며, 특히 과업을 수행함에 있어서 알고리즘에 의해 강제배정을 받는 자율배정 노동자보다 더 긴 과업수행 시간을 보임. 이는 플랫폼 알고리즘이 강제배정하는 과업은 주로 보수대비 과업시간이 길거나, 대기시간이 긴, 쉽게 말해 플랫폼 노동자가 기피하는 과업을 강제로 할당하기 때문인 것으로 조사됨 - 플랫폼의 강제배정 일감은 자율배정 일감보다 더 장시간 노동을 야기 하나 플랫폼은 자율배정보다 더 높은 건당 보수액을 지급하고 있음. 그러나 결국, 강제배정 일감이 더 많은 시간이 소요됨으로 인해 강제 배정 노동자의 월평균 수입은 자율배정 + 강제배정 노동자보다 낮은 결과를 보임. 즉 강제배정 노동자는 자율배정과 강제배정을 혼합하여 수행하는 혼합배정 노동자보다 높은 노동강도에 직면하나 경제적으 로는 어떠한 이득도 없는 현실임. 게다가 플랫폼이 강제로 배정하는 과업을 수행하지 않을 시 다양한 불이익을 통해 강제배정을 수행하도 록 통제하고 있는 것으로 확인됨 - 플랫폼 업체의 플랫폼노동자가 기피하는 과업을 수행하기 위한 노동 자 확보수단은 크게 두 가지로 볼 수 있음. 첫째는 플랫폼노동자를 직고용하여 기피하는 콜을 수행하는 방식임. 그러나 이는 그간 플랫폼 이 부정해온 플랫폼의 사용자성을 스스로 인정하는 것일 뿐만 아니라 사회보험 등 막대한 비용이 발생됨. 둘째, 그래서 플랫폼 업체는 자신 들이 중개자임을 주장함과 동시에 알고리즘을 통해 플랫폼노동자를 통제하고 있는 것으로 판단됨. 강제배정 일감에 더 많은 건당 보수를 지급하는 것도 이러한 측면에서 단순 유인책에 불과함 - 문제는 플랫폼 알고리즘에 의한 강제배정이 경제적인 측면과 노동강 도의 측면에서 전혀 장점이 없음에도 불구하고 강제배정에 더 많을 일 감을 부여하거나 강제배정만 가능하도록 설계되어 있음. 플랫폼노동 의 일감배정 원리가 초기의 자율배정 중심 형태에서 강제배정으로 패 러다임이 변화하고 있음 - 플랫폼 알고리즘이 플랫폼노동자의 생계를 좌우하고 있는 현실에서 플랫폼노동자의 대부분은 플랫폼으로부터 일감배정의 원리, 불이익 의 기준 등에 대해 설명받을 권리가 중요하다고 응답하고 있으며, 알 고리즘 규제방식에 있어서도 법에 근거한 강제적 규제가 중요한 것으 로 확인됨 ◆ 제4장에서는 음식배달노동자를 대상으로 현장실험을 실시함 - 플랫폼기반의 음식배달노동자를 대상으로 알고리즘에 의한 강제배정 만 수행하는 노동자와 자율배정만 실시하는 노동자 8명을 대상으로 현장실험을 실시함 - 실험장소는 단거리 음식배달 과업이 집중된 강남과 중장거리 과업이 주를 이루는 파주 두 지역에 걸쳐 실시됨. 실험은 총 5일에 걸쳐 이루 어졌으며 자율배정 노동자는 5일 모두 자유롭게 평소방식대로 과업을 수행하였고, 강제배정 노동자는 매일 상황에 변동을 주며 관찰하 였음. 강제배정 노동자는 1일차에 알고리즘이 주는 과업을 100% 수 행하였으며, 2일차에는 강제배정 되는 과업 중 일부(30% 미만)를 거 절하며 과업울 수행함. 3일차에는 강제배정 되는 과업 중 일부(50% 미만)를 거절하며 과업을 수행하고, 4일차에는 강제배정 과업 중 다수 (70% 미만)을 거절하며 과업을 수행함. 그리고 마지막 5일차에는 교 통법규를 준수하며 강제배정 과업 100%를 수행하였음 - 실험의 주요결과는 다음과 같음. 우선, 음식배달플랫폼의 공통점으로 는 화면 스크린샷을 금지하는 등 매우 폐쇄적으로 운영되고 있다는 점 임. 그리고 강제배정을 수행하지 않을 시 알고리즘은 음식배달노동자 에게 불이익 조치를 취하고 있다는 사실임. 즉 플랫폼의 배달 알고리 즘이 사실상 음식배달노동자를 관리하고 직·간접적으로 지시를 내리 는 수단으로 활용되고 있음이 확인됨. 특히 평점과 연동된 알고리즘은 말 잘 듣는 음식배달노동자에게 좋은 콜을 배차해 계속 강제배정에 머 무르도록 하고, 강제배정을 거부하면 보복성 콜지연도 부여하는 사실 상의 지시관리 체계를 보임 ◆ 제5장에서는 플랫폼노동자를 대상으로 면접조사를 실시함 - 우리나라는 지역기반 플랫폼 노동에 비해 온라인 크라우드 노동은 디 지털 뉴딜 정책의 발표 전까지 언론의 주목을 거의 받지 못했고, 정책 과 투쟁의 공간에서 쟁점으로 떠오른 적이 없음. 하지만 디지털 뉴딜 정책, 코로나19의 장기화로 인한 비대면 근무환경, AI기술을 바탕으 로한 디지털 전환 등이 디지털 경제의 열쇠말로 떠오르면서 그것의 근 간이 되는 데이터 라벨링 노동에 대한 관심도 높아지고 있는 상황임 - 이에 본 장에서는 플랫폼노동자 중 음식배달노동자, 택시노동자, 대 리운전노동자, 데이터 라벨링 노동자를 대상으로 심층면접조사를 수 행하였으며, 이를 토대로 플랫폼노동자의 알고리즘 관리에 대한 대응 을 살펴보고자 하였음 - 면접조사 결과, AI 알고리즘 관리는 AI성장기, AI고도화기, AI융합기 로 구분할 수 있음. AI성장기의 데이터 라벨링 노동자의 관리기법으 로는 주로 단순 결과통제와 입력통제로 확인됨. 이뿐만 아니라 단순입 력통제에 대한 노동자의 대응도 관찰되었는데, 그중 게임화와 장시간 노동을 들 수 있음. 두 번째 대응으로는 작업 규칙의 우회와 일탈행위 를 들 수 있음. 이에 플랫폼의 기술은 AI고도화기로 접었들었는데, AI 고도화기에서는 이전 AI성장기에서 보이지 않았던 과정통제의 출현 과 입력통제의 고도화가 나타남. 이에 대한 노동자의 대응은 신규 진 입자의 조기 이탈, 플랫폼으로의 종속 강화, 사회적 관계망의 형성으 로 요약됨 - 또한, 플랫폼노동자의 이질적인 속성도 집단적 이해관계 형성에 장애 물로 작용함. 불안정 청년 노동자, 경력보유여성, 중·장년 노동자들은 각각 플랫폼노동에 각기 다른 동기를 가지고 참여하고 있으며, 일과 노동에 부여하는 가치도 다르기 때문에 플랫폼 업체의 알고리즘 관리 에 대해서도 다른 시각을 가지고 있음을 확인할 수 있었음 ◆ 제6장에서는 연구결과를 토대로 정책방안을 제시함 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 플랫폼 알고리즘 규제 및 설명받을 권리 확보를 위한 법 제정 - 현재 우리나라는 인공지능 혹은 알고리즘 영역은 무법지대에 가까움. 최근 알고리즘의 차별성과 편향성, 공정성과 투명성 등 알고리즘이 가 진 문제점이 대두되고 있음에도 여전히 이에 대한 관리·감독이나 책임 의 주체가 불분명한 체 기술발전을 이유로 더욱 활용되고 있는 현실임 - 이러한 현상은 알고리즘에 기반하여 일감을 배정하는 플랫폼노동 안 에서 더욱 심각한 문제로 대두됨. 특히 플랫폼과 플랫폼노동에 종사 하는 노동자 사이에서 형성되는 노동관계는 철저히 ‘수익배분’ 을 둘 러싼 이해관계이며, 플랫폼은 플랫폼노동자의 삶의 터전임. 그러나 플랫폼이 자본을 바탕으로 알고리즘을 전유함에 따라 플랫폼과 노동 자 간의 정보 비대칭성 문제가 야기되며, 그 중심에는 알고리즘의 공 정성과 투명성의 문제가 자리함 - 실제로 본 연구의 결과 플랫폼의 알고리즘은 플랫폼노동자를 더욱 고 강도 노동으로 밀어 넣고 있음이 확인됨. 이러한 현실에서 플랫폼노동 자가 자신의 생계와 직접 맞닿아 있는 알고리즘 원리·원칙에 대해 설 명받아야 함은 너무나 마땅한 권리임. 본 연구결과 역시도 플랫폼노동 자의 대다수가 설명받을 권리가 중요하다고 인식하고 있으며, 플랫폼 알고리즘의 일감배정 원칙에 대해 설명받아야 할 필요성이 있는 것으 로 응답하고 있음. 또한, 그 방식에서도 법 제정을 통한 강력한 제재가 필요한 것으로 나타남 - 이미 유럽연합 등 서구 선진국은 플랫폼노동자의 알 권리와 설명받을 권리를 명시한 법·제도가 발의되고 추진 중이나, 현재 우리나라는 어 떠한 법·제도도 이를 규정하지 않고 있는 현실임 - 이에 본 연구에서는 플랫폼 알고리즘의 공정성과 투명성을 위한 법 제 정을 제안함. (가칭)‘플랫폼노동 알고리즘 공정성과 투명성에 관한 법 률’에는 다음과 같은 조항이 반드시 포함되어야 할 필요가 있을 것임 - 첫째, 플랫폼노동자의 개인정보(위치, 평점 등)를 프로파일링하여 일 감을 배정할 시 플랫폼업체는 플랫폼노동자에게 일감의 배정 원리와 원칙, 활용되는 매개변수를 이해할 수 있도록 설명하여야 함. 둘째, 플 랫폼업체는 플랫폼노동자에게 가격결정과 계정의 정지, 등급, 평점 등 노동조건에 영향을 미치는 매개변수 및 알고리즘 원리에 대해 노 동자가 이해할 수 있도록 설명하여야 함. 셋째, 플랫폼 알고리즘을 감 시하기 위한 별도의 감독기구를 설립하며, 별도의 감독기구는 알고리 즘 공정성을 검증 가능한 전문가 집단으로 구성함. 넷째, 플랫폼노동 자의 노종조건에 영향을 주는 알고리즘 변경 시 플랫폼업체는 이를 즉 시 감독기구에 보고하고, 플랫폼노동자에게 이해할 수 있도록 설명하 여야 함. 다섯째, 플랫폼 알고리즘의 변경이 노동조건을 악화시킬 경 우 중앙정부 또는 감독기구가 이에 대해 시정조치를 할 수 있음. 여섯 째, 플랫폼 알고리즘의 공개방식과 공개범위 등을 논의하기 위한 플 랫폼노동 거버넌스를 구축·운영함. 마지막으로 법에서 명시하고 있는 사항을 위반할 시의 조치와 함께 가장 중요한 것이 ‘알고리즘 책임자 를 지정·운영’하도록 명시할 필요가 있음 이를 통해 플랫폼노동의 알 고리즘의 공정성과 투명성을 확보하고, 노동환경이 개선될 수 있을 것으로 판단됨 ◆ 알고리즘 규제를 위한 독립적 감독기구의 설치 - 알고리즘의 공정성과 투명성에 대한 문제가 대두됨에 따라 알고리즘 공개압력이 높아지고 있음. 그러나 설명받을 권리를 의무화를 강제하 는 법이 제정되더라도 문제는 공개한 알고리즘이 공정하게 설계되고 작동되는지를 점검할 수 있는 별도의 기구가 부재하다는 점임. 실제 로 유럽연합은 각 국에 개인정보보호법(GDPR)의 적용을 위해 모니 터링을 전담할 하나 이상의 독립적인 공공기관 제공을 명시하고 있 음. 특히 바람직한 감독기구를 위해서는 독립성과 충분한 법적 권한, 전문성이 보장되어야 함을 주장함 - 이를 토대로 우리나라의 알고리즘 감독기구는 다음과 같은 역할이 요 구됨. 무엇보다 우선으로 권한행사와 의무 실행에 있어서 완전한 독립 성이 보장되어야 함. 그리고 독립성을 기반으로 알고리즘의 차별적·편 향적 설계의 예방권한, 권고 및 이의제기 권한, 조사권 및 조정권한, 보 고서 제출 등의 법적 권한을 가져야 함. 즉 감독기구가 알고리즘의 소 스코드와 알고리즘에 접근할 수 있는 권한이 부여되어야 한다는 점임 ◆ 사회적 대화를 위한 플랫폼 거버넌스 구축 - 플랫폼 알고리즘의 공개는 플랫폼 고유재산과 플랫폼노동자의 설명 받을 권리가 충돌되는 지점으로 노사가 극명하게 대립하는 영역으로, 일방적으로 플랫폼노동자의 입장만을 강조한 체 알고리즘의 공개를 요구하는 것은 노사간 평행선을 달리게 될 가능성이 큼. 따라서 우선, 법적으로 플랫폼업체의 알고리즘 공개의무를 부여한 후, 법이라는 큰 틀 안에서 플랫폼 알고리즘의 공개범위와 공개방식 등에 대해서는 사 회적 대화를 통한 합의점 도출이 요구됨. 즉 플랫폼노동과 관련된 다 양한 주체들이 플랫폼노동 내 산적한 문제를 공동으로 해결하기 위한 참여시스템으로서의 ‘참여적 플랫폼노동 거버넌스’를 제안함 - 거버넌스는 단순히 거버넌스의 구성 및 운영만으로 문제해결이 이루 어지지는 않음. 즉 플랫폼노동에 내재한 문제의식을 확대하고 노사정 의 공감대를 형성하는 것이 첫 번째 조건임. 이를 위해서는 중재자의 임무를 수행할 공공기관의 역할이나 공무원의 인식제고가 필수적일 것임 - 거버넌스의 성공적인 운영을 위한 두 번째 강조점은 거버넌스의 구축 방향과 전략설계에 있음. 이러한 목적달성을 위해서는 우선, 거버넌 스 참여의 폭을 확대하고 다양한 주체의 참여를 촉진시키는 것을 목표 로 해야 할 것임. 특히 플랫폼노동의 범위가 매우 다양하고 빠르게 확 대되고 있다는 점을 고려해볼 때 어떠한 주체를 참여시킬 것인지에 대 한 고민이 필요함. 이를 통해 서로 다른 관점, 이해관계, 정책요구사항 등을 공유하면서 이해의 폭을 넓힐 뿐만 아니라 숙의 과정을 통해 시 급한 현안을 의제화하고, 해결방안을 마련하는 것에 집중해야 할 것으 로 생각됨 - 무엇보다 거버넌스가 단순히 거버넌스의 구조를 마련하고 운영하는 것에 의의를 두어서는 안 됨. 왜냐하면, 거버넌스가 플랫폼노동 내 문 제를 논의하고 의제화하며, 이를 다시 실제 법·제도로 연계시켜 그 문 제가 해결될 수 있도록 하는 것에 본질적인 목적이 있기 때문임. 따라 서 거버넌스가 정앙정부 정책결정과정의 공식적 절차로 기능할 수 있 도록 거버넌스 자체의 권한을 강화할 필요가 있음 - 한편, 다른 방안으로 경제사회노동위원회 내에 플랫폼 노동환경 개선 위원회의 마련을 제안함. 플랫폼 노동환경 개선 위원회는 플랫폼노동 자의 노동환경 개선과 관련된 주요 의제를 개발하고 정책 제안 추진을 목적으로 설치되어야 할 것임. 특히 주요 논의사항으로는 플랫폼노동자에 대한 정의와 노동권 및 노동환경 개선, 그리고 플랫폼노동자의 건강권 등 플랫폼노동 전반에 걸친 현안을 논의할 필요가 있음. 특히 무엇보다 플랫폼노동자의 노동환경 중 생계와 직결되는 알고리즘 문 제를 깊이 있게 다루어야 할 것임. 이를 위해서 플랫폼 노동환경 개선 위원회의 구성은 기존의 위원회의 구성과 유사한 맥락에서 전국적 규 모의 노사단체에서 추천하는 전문가, 관계 행정기관에서 추천하는 전 문가, 공익을 대표하는 관계 전문가, 그리고 이해당사자 집단으로 구 성되어야 할 필요가 있음 ◆ 가격 알고리즘과 공정경제에 대한 문제의식 확산 - 알고리즘에 의한 강제적 일감배정이 플랫폼노동자를 고강도의 노동 환경에 직면하게 만드는 문제뿐만 아니라 가격결정과 관련한 알고리 즘의 경우에는 경쟁법을 위반할 가능성이 대두됨. 즉 투명성의 관점 에서 유의할 필요가 있음 - 이미 해외에서는 Topkins와 경쟁사업자들이 Amazon에서 사용되는 가격정보를 지속해서 수집하고 이를 주동한 판매자가 구현한 일련의 규칙에 따라 제품가격을 책정하는 알고리즘 기반 가격책정 소프트웨어 를 사용한 사안 등에서 가격 알고리즘을 통한 담합이 인정된 바가 있 음. 즉 알고리즘 도입에 따라 시장에서 데이터를 수집하는 것이 훨씬 용이하게 되었고, 그 결과 사실상 답합의 효과가 초래될 수 있는 것임 - 우리나라 「공정거래법」 제39조에 의해 사업자 간 일치된 공동행위의 외관이 존재하고 이러한 외형상 일치에 필요한 정보가 교환된 경우에 는 사업자 간 합의가 있는 것으로 법률상 추정함. 그러나 문제는 알고 리즘이 자기학습을 통해 타 플랫폼의 가격정보를 수집하고 자사의 플랫폼노동 건당 보수를 책정하게 될 경우, 알고리즘의 형태에 따라 처 벌이 어려운 현실이라는 점임. 더욱 큰 문제는 플랫폼업체가 알고리 즘을 통해 수면 아래에서 담합을 할 수도 있는 가운데, 이에 대한 논의 는 현재 전무함 - 물론, 배달의 민족 등 일부 업종에서는 거리별 요금 등 플랫폼이 어떠 한 기준에 따라 가격을 책정하는지 일부 공개하고 있으나 동일한 거리 라 하더라도 건별 보수는 여전히 상이함. 즉 여전히 가격책정은 불투 명함. 따라서 플랫폼노동 업종별 건당 보수가 어떠한 기준에서 책정 되고 있는지 명확히 제시되어야 하고, 이와 같은 문제의식이 사회 전 반적으로 확산되어야 할 필요가 있음 ◆ 플랫폼노동자 알고리즘 문제 인식개선 - 실태조사와 면접조사, 그리고 실험결과에 비추어보면 플랫폼노동 안 에서의 알고리즘은 여전히 불투명하고 불공정한 것으로 확인됨. 무엇 보다 플랫폼노동자는 알고리즘이 자신의 생계에 지대한 영향을 주고 있는 것으로 여기고 있음. 특히 플랫폼노동의 문제를 의제화하고 플 랫폼노동환경을 친노동자 방향으로 재구성하기 위해서는 무엇보다 당사자의 문제의식이 중요함 - 그럼에도 플랫폼노동자의 다수는 플랫폼 알고리즘에 대한 문제의식 이 낮았으며 알고리즘에 의한 통제와 불이익을 외부에서 주어진 환경 으로 인식하고 순응하는 것으로 보임. 즉 플랫폼노동자가 스스로 자 신이 직면하고 있는 불투명한 알고리즘에 대한 문제의식을 느끼고 향 유하는 것이 중요함. 따라서 노동조합에서는 플랫폼노동자를 대상으 로 이에 대한 문제점을 알리는 과제가 요구됨

1. 연구목적 ◆ 본 연구는 매우 빠른 속도로 초고령사회로 진입하고 있는 우리 사회에서 점점 더 심각해지고 있는 고령자의 빈곤 문제를 제기하고, 관련 제도 간 의 정합성을 찾는 방안과 대책을 촉구함. 정년제도와 노후소득보장제도 의 불일치로 인한 소득 공백 상황을 해소하기 위한 구체적인 대안을 검 토, 사회적 논의를 촉구함. - 국민연금제도의 현황을 확인하고, 이해관계의 대립지점을 명확하게 분석하여 제도의 지속가능성과 노후 빈곤 해소라는 관점에서 국민연 금의 개선 방향과 쟁점을 정리함. - 국민연금제도 변화와 노동시장 인구구조의 변화라는 관점에서 연금 수급과 노동시장 참여실태 등을 분석하여, 노동시장 정책과 연금제도 간 정합성을 위한 제도의 변화를 전망함. 2. 연구방법 ◆ 본 연구는 문헌연구, 사례조사, 전문가 토론회를 통하여 진행되었음. 문 헌연구는 국민연금공단의 자료, 통계청 자료, 외국사례조사, 공적연금 개혁과제 관련 논문 등을 참조하였음. - 외국의 사례는 세 개 국가를 선정하여 분석하였는데, 유럽국가 1개국, 북아메리카국가 1개국, 동아시아 1개국을 선정하였음. 선정의 기준은 우리나라와 고령화 정도가 유사하거나 초고령사회에 접어들어서 공 적연금을 개혁의 실적이 풍부한 나라로 하였음. - 사례조사는 정년 연장이 이루어진 사업장 한 곳을 선정하여, 사업주 대 표(인사담당자)와 노조 대표를 면담함. 정년연장이 이루어진 계기, 직 원의 만족도, 임금수준의 변화, 고용 연장의 실제적 효과 등을 파악함. - 정년 및 고용 연장의 필요성과 대책의 실현 가능성과 효과 등을 논의 하고 정책 제안으로 반영하기 위해 한국노총 대회의실에서 정책토론 회를 개최함. 6명의 전문가들이 본 연구의 정책 제안을 검토하고 정책 안의 현실성과 보완점을 지적하였음. 3. 연구내용 ◆ 제2장은 저출산 고령화에 따른 인구구조의 변화, 그에 수반되는 노인부 양 증가 및 노인빈곤 등의 사회문제, 노후소득보장정책의 내용 및 쟁점 과 과제를 살펴봄. □ 인구구조의 변화 - 65세 이상 고령인구의 급증으로 고령화가 심화되는 한편, 생산연령인 구의 급감으로 노동공급 인력이 감소하여 국가 성장잠재력의 약화가 초래됨. 2024년 1,000만명이던 65세 이상 고령인구는 2049년 1,901 만명까지 증가하고 2070년에는 1,747만명(46.4%)에 이를 전망임. 생 산연령인구(15세~64세)는 2020년 3,738만 명에서 2030년 3,381만 명, 2070년 1,737만명 수준으로 급감해 총인구의 46.1%를 차지할 전 망임. 이에 따라 전체 인구 중 고령인구 구성비는 2020년 15.7%에서 2025년 20%, 2035년 30%, 2050년 40%로 빠르게 증가해 고령화 심 화가 우려됨. - 생산연령인구의 급감과 고령인구의 급증 현상은 저출산의 영향으로 유 소년 인구에서 생산연령인구로의 유입되는 인구가 감소하기 때문이라 할 수 있음. 2022년 2분기 합계 출산율은 0.75명으로 역대 최저치를 기록하고 출생아 수는 59.961명으로 지난해 같은 기간보다 6,168명 (-9.3%) 감소함. - 출생아 수의 감소는 생산연령인구의 감소와 노동공급 인력의 감소로 이 어져 국가 성장잠재력의 약화를 초래하는 등 거대한 사회·경제적 충격 을 수반하고 다양한 사회문제 해결을 위한 사회구조 조정이 불가피함. □ 노인부양비 증가 - 고령인구의 빠른 증가로 2020년 21.8명이던 노인부양비는 2036년 50 명을 넘어서고, 2070년에는 100.6명 수준까지 증가하여 2020년 대비 4.6배가 증가할 전망임. 노령화지수 또한 2020년 129.3명에서 2025 년에는 201.5명에 달하고, 2055년에는 502.7명으로 높아져 고령인구 가 유소년 인구의 5배 이상을 차지할 것이 예측됨. 노년부양비 증가는 노인인구 부양을 위한 생산가능인구의 조세, 사회보장비 부담 증가 등 으로 세대 간 갈등을 발생시킬 수 있음. □ 노인빈곤의 심화 - 2020년 현재 한국의 노인빈곤율은 38.9%(균등화 처분가능한 소득 기 준 50%이하)이며, 소득불평등을 나타내는 지니계수 또한 현재 0.376 으로 여전히 높은 수준임. 또한 높은 노인빈곤율과 소득 불평등은 높은 노인 자살률로 이어져 사회에 부정적 영향을 미치고 있음. 우리나라 65 세 이상 노인의 자살률이 1위를 차지함. 이는 OECD평균 기준보다 2.7 배 높은 수준임. - 노인빈곤율이 높은 이유는 국민연금의 적립방식 도입과 연금사각 지대 의 존재, 노동시장 이중구조, 소득대체율 하락 및 사적부양의 약화를 들 수 있음. 노동시장 경험도 노인빈곤에 영향을 미치는데, 비경제활동 상 태를 장기간 경험한 노인의 빈곤율이 주된 경제활동 참여상태로 정규직 에 종사한 노인의 빈곤율(9.6%)보다 거의 네 배 이상 높음. - 이러한 결과는 50대 이상 중·고령층의 안정적인 노후준비를 위해 고용 연장과 다양한 노동시장정책, 안정적인 노후 소득보장체계의 개편 등 을 통해 노인빈곤율을 낮추기 위한 정책대안 마련이 시급함을 시사함. □ 노후소득보장정책 - 한국의 노후소득보장제도는 기초연금, 국민연금, 사적연금이 병존하는 다층적 소득보장체계가 작동, 이 중 국민연금은 2019년부터 20년 가입 자의 노령연금 수급이 시작되면서 주요한 노후소득보장제도로 부각됨. 노령연금 수급자 규모는 2021년 12월 말 현재 46.7%까지 증가함. 하 지만 이들 중 20년 이상 가입자는 65세 이상 전체 인구의 3.92%이며, 10년~19년 미만 가입자는 전체 노인의 16.4%에 불과함. 또한 노령연 금의 최고액은 2021년 12월말 기준 월 240만원, 월평균 55만 7천원으 로 전년 대비 증가 추세를 보이나 50만원 미만의 수급자 또한 68.69% 로 절반 이상을 차지함. 이런 국민연금의 저급여 문제는 낮아진 소득대 체율이 원인임. 22년 43%인 소득대체율은 2028년 40%까지 인하될 전 망이며, 가입 기간에 따른 연금액 증가 폭이 명목 소득대체율 하락 효과 를 상쇄할 정도로 크지 않다면 국민연금에 대한 세대 간 갈등은 불가피 할 것으로 보임. - 2014년 7월 도입된 기초연금은 빈곤 노인을 대상으로 낮은 수준의 연 금을 지급하는 공공부조의 성격을 지님. 만 65세 이상인 자 중 가구의 소득인정액이 단독가구는 180만원, 부부가구는 288만원 이하이면 기 초연금을 받을 수 있음. 기준연금액은 월 307,500원이며 부가연금액 은 월 153,750원임. 기초연금 수급자 수는 2004년 435만명에서 2019년 535만 명으로 증가했는데, 노인인구가 증가됨에 따라 65세 이 상 수급자 수 또한 지속적으로 증가 추세에 있음. - 국민기초생활보장제도는 대표적인 사회안전망 제도로서 2000년부터 실시됨. 2021년 현재 기초생활수급자 수는 총 2660천명이며, 일반수 급자는 2,269천명임. 이들 중 60~64세 수급자는 220천명(9.3%), 65 세 이상 수급자는 897천명(38.0%)으로 65세 이상 고령층 수급자가 2018년 이후 가파른 증가 추세를 보임. 전체 인구 대비 만 65세 이상 노인 수급률은 2021년 현재 7.8%에 불과함. 현재의 노인빈곤율을 고 려할 때 빈곤 노인에 대한 안전장치로서 국민기초생활보장제도의 역할 및 기능 강화가 필요함. □ 노후소득보장정책의 쟁점과 과제 - 노인빈곤 문제에 대한 사후적 대응으로 기초연금과 국민기초생활보장 을 위한 제도 등이 있지만 이 역시 노인빈곤에 제대로 대응하고 있다고 보기 어려움. 기초연금과 국민기초생활보장제도의 관계는 공공부조의 제도적 성격이 중첩되어 있으며, 국민연금은 평균 급여액이 낮아 공공 부조와의 차별성을 확보하지 못하고 있음. - 기초연금은 포괄성 측면에서 소득보장의 사각지대 노인을 보호하고 있 지만, 급여가 높지 않기 때문에 노인빈곤율의 개선과 저소득층 노인의 안정적 삶의 보장에는 한계가 있음. - 만 65세 이상 고령인구의 기하급수적 증가와 이에 따른 미래 세대의 부 담을 고려할 때, 기초연금의 급여 수준이 무한정 높아질 수 없고, 높아 진다 하더라도 소득비례연금이 가진 ‘소득유지’ 기능을 대체할 수 없음. - 현재의 노후소득보장제도가 소득비례 공적연금의 기능이 약하고, 사적 연금이 활성화된 특징을 가지므로, 기초연금의 확대는 국민연금 사각 지대가 발생시키는 노후소득의 공백을 보완하는 완충장치로서 역할과 기능을 수행하는 것이 바람직함. - 국민연금은 적정급여를 통해 노인빈곤을 예방하는 중심적인 노후소득 보장제도로서 작동하고, 기초연금, 국민기초생활제도 등은 보충적 급여 장치로서 노인빈곤 문제를 완화하는 기능을 수행하는 것이 바람직함. - 빈곤예방을 목표로 하는 국민연금의 급여 적정성은 기여방식으로 작동 하는 사회보험 성격을 고려할 때, 고령자의 고용연장을 위한 적극적 노 동시장 정책이 뒷받침 되어야 가능할 것으로 보임. ◆ 제3장은 국민연금제도의 개혁과제와 쟁점을 검토하고, 해외 사례를 분 석함. 노후 빈곤대책으로서 국민연금제도의 적절성을 평가하고 정년제 도와 연금제도의 정합성 문제를 제기함. - 국민연금을 포함하여 공적 연금제도가 노후 빈곤 대책으로서 급여의 적절성과 대상의 포괄성에서 문제가 있고, 급여 개시 연령을 65세로 연장한 취지에 따라 정년제도의 근거 법령인 「고용상 연령차별금지 및 고령자 고용촉진에 관한 법률」상 정년 연령을 개정해야 하는 과제를 제시함. - 독일은 국민연금의 수급개시 연령을 68세, 캐나다는 기초연금 수급개 시 연령을 67세로 연장함. 일본은 후생연금의 정액연금(1층)의 수급개 시 연령을 먼저 65세로 상향조정 하였고(2001~2012년), 소득비례 노 령연금(2층)은 2013년부터 단계적으로 연장하여 2025년에 연금수급 개시 연령이 65세로 결정됨. - 독일과 캐나다는 공적연금 급여 시작 연령이 곧 정년퇴직을 의미하기 때 문에 별도의 정년제도의 조정이 필요하지 않음. 반면 일본의 고령자고용 은 60-65-70세로 확대됨. 고용규정도 ‘노력의무’에서 ‘법적의무’로 바 뀌었고, 대상자도 ‘한정’에서 ‘희망자 전원’으로 변경됨. 일본 사례는 우 리나라와 제도적 유사성을 고려할 때 정책적 참고가 될 것으로 제안함. ◆ 제4장은 노인기준 연령의 변화와 중·고령자의 노동시장 참여실태, 고용 연장제도 및 쟁점, 임금피크제를 중심으로 고용연장 사례를 살펴보고 정책적 함의를 제시함. □ 노인기준 연령의 변화 - 인구구조가 변화하고 노인의 평균수명과 건강수명이 증가하는 상황에 서 노인을 의존적 존재로만 인식하던 것에서 벗어나 노인의 참여와 활 동을 강조하는 ‘적극적 고령화(active aging)’ 담론이 확산됨. 한국의 노인연령기준의 변화는 1999년 연금개혁을 통해 수급연령을 조정하는 상황에서 시작해 기존의 60세에서 2033년 65세로 전환하는 정책 결정 이 이루어짐. 제도적 노인연령은 일반적으로 65세 이상을 정책대상으 로 하고 있지만 2020년 현재 65세 이상 노인의 74.1%가 70세 이상을 노인연령(평균 70.5세)으로 인지하고 있으며, 실질 은퇴연령 또한 2018년 기준 평균 72.3세로 나타남. 한국의 최근 10년간 퇴직·은퇴 동 향을 살펴보면 주된 일자리에서 퇴직하는 연령은 평균 49.3세(2022년 5월 기준)이며, 평균 근속기간은 15.4년으로 나타남. 주된 일자리를 퇴 직하는 사유는 권고사직, 명예퇴직, 정리해고, 사업부진, 조업중단, 휴· 폐업 등 비자발적 사유에 따른 조직 퇴직이 41.8%를 차지함. 주된 일자 리에서의 비자발적 퇴직을 경험한 중·고령자들은 퇴직 후 재취업의 길 을 가게 되는 데 이때 평균 소득은 36.9% 감소하는 것으로 나타남. 공 적연금의 낮은 포괄성과 낮은 급여는 주된 일자리 퇴직 후에도 대체 일 자리를 통해 경제활동을 지속해야 함을 시사하는데, 실질 은퇴연령이 늦어지는 추세는 국민연금 수급 개시 이후에도 노동시장에서 상당 기 간 소득 활동을 계속해야 함을 의미하며, 이는 중·고령층의 노후준비가 충분하지 않음을 나타냄. □ 중·고령자의 노동시장 참여실태와 소득의 변화 - 고령층의 경제활동참가율 및 취업, 고용률은 매년 지속해서 증가하는 것으로 확인됨. 2022년 5월 기준, 고령층의 경제활동참가율은 59.4% 로 전년 동월대비 1.4%p 상승했지만, 비경제활동인구는 612만 6천명 으로 7만 7천명 감소함. 고령층 취업자는 877만 2천명(2022년 5월)으 로 전년 동월대비 49만 6천명 증가했고, 고용률(58.1%)은 2.1%p 상승 한 반면, 실업자는 20만명으로 전년동월대비 8만 7천명 감소하고 실업 률(2.2%) 역시 1.2%p 하락함. - 고령층을 세분화하여 60~64세의 노동시장 참여실태를 살펴보면, 경제 활동참가율은 2012년 58.0%에서 2021년 62.2%로 4.2%p 증가함. 취 업자의 규모는 2001년 1,001천명에서 2021년 2,414천명으로 2배 이 상 증가하고, 취업인구 중 60~64세 고령층 차지 비율은 동기간 4.6% 에서 8.9%로 4.3%p 증가함. 취업자 중 임금근로자 비율은 2020년 59.7%로 18.4%p까지 증가했으며, 이들 중 상용직 임금근로자의 비율 은 33.3%로 큰 폭으로 증가함. 반면, 자영자와 무급가족 종사자의 비율 은 5.4%p로 감소함. 종사상 지위는 2020년 현재 정규직 근로자가 592.3천 명, 비정규직 근로자가 807.1천 명으로 불안정한 노동시장 지 위에 놓여 있음이 확인됨. 월평균(최근 3개월간 평균임금) 200만원 이상 급여를 받는 근로자의 비율은 정규직의 경우 2005년 30.2%에서 2020년 67.5%로 증가했으며, 비정규직은 동년 대비 3.5%에서 35.0% 로 10배 이상 증가함. 주당 15시간 미만 근로하는 비율은 비정규직의 경우 2018년 13.2%로 가장 높고, 2020년 12.2%로 다소 감소 되었으 며, 정규직은 2007년 7.9%로 가장 높았고, 2020년 현재는 4.0%를 나 타냄. 고용보험 가입률은 정규직의 경우 2020년 현재 73.4%로 점점 증 가 추세를 나타내는 반면, 비정규직은 같은 해 54.3%로 답보상태를 유 지함. - 60~64세 인구 규모의 증가와 경제활동 참가율 및 임금근로자 비율을 등을 고려할 때, 연금수급 개시연령인 65세까지 중고령자가 노동시장 에 참여할 수 있도록 하는 정년제도 개편이나 선택지가 다양한 고용연 장 정책대안 마련이 필요할 것으로 보임. □ 고용연장제도와 쟁점 - 빠른 고령화 사회에서 근로자를 조기 퇴출하게 하는 정년제도는 근로자 개인이나 국민경제 차원에서 바람직하지 않지만, 노동시장 현실을 고 려할 때 부작용 또한 존재함. - 정년연장과 관련한 가장 핵심적인 쟁점은 중·고령근로자의 고용유지에 따른 비용부담의 문제임. 내부노동시장에서 임금이 독립적으로 결정되 고 연공적 성격을 띤다면 정년연장은 기업의 노동비용을 높이고 효율성 은 떨어뜨리는 결과를 초래해 임금조정이 불가피해 보임. 특히, 가파른 연공급체계는 임금의 경직성으로 인해 기업의 비정규직 수요를 더욱 증 가시키는 원인으로 작용할 수 있으며, 장기 고용관계가 예상되지 않을 때, 근로자의 생산성 향상이나 동기부여 작동원리가 작동하지 않아 근 로자 간 임금 배분의 왜곡을 발생시킬 수 있음. 따라서 임금피크제, 근 로시간 단축 등을 통한 기업의 비용부담 절감을 위한 노력과 직무급제 등에 따른 합리적 임금체계 개편이 뒤따라야 할 것임. - 정년연장 및 정년의 법제화 관련 또 다른 이슈는 중·고령자와 청년층 간 의 고용대체 문제임. 거시경제적으로 고령자 고용과 청년고용 사이의 대체관계가 뚜렷하지 않다는 게 일반적인 결론임. 하지만, 공기업이나 대기업과 같은 양질의 일자리에서는 세대 간 경쟁이 발생할 수 있으며, 총인건비 규제를 받는 공공부문의 경우는 더더욱 그러할 가능성이 큼. 정년연장이 청년층 고용기회 제공의 장애요인으로 작용하지 않으려면 합리적 수준의 임금조정에 대한 세밀한 검토가 필요함. - 정년연장과 관련한 또 하나의 쟁점은 수혜자와 비수혜자 간의 형평성의 문제임. 60세 정년보장의 수혜자는 정년제도를 적용하는 사업체의 근 로자에 해당, 정년제도가 없는 사업체나 정년의 대상에서 배제되는 비 정규직 근로자는 수혜대상에서 원천적으로 배제됨. 경력경로 다양화나 직무 프로세스의 개선, 시간제 근무·유연근무· 재택근무 등의 근무형태 다양화를 통해 고용연장 기회를 확대하고, 고용의 안정성이나 고용의 질 개선 등을 위한 적극적 노동시장 정책이 병행되어야 할 것임. □ 고용연장 사례: 임금피크제를 중심으로 - 고용노동부 고용연장 사례집과 국책연구기관 관계자와의 인터뷰를 통 해 자료를 수집, 사례를 분석함. - 분석결과 대부분의 사례는 ‘일정 연령’을 기준으로 임금을 감액하는 대 신, 일정 기간 고용을 보장하는 ‘임금피크제도’를 도입하고 있음. 기업 들은 ‘노사 간 필요성에 대한 공감대 형성’과 노동인력의 고령화에 따르 는 ‘적극적 관리’ 의 중요성 때문에 임금피크제를 도입한 것으로 파악되 며, 적용과정은 별도의 TFT를 구성하거나 ‘노사합의 기구’를 통한 논의 와 합의 과정을 통해 타결되었음이 발견됨. 임금피크제 적용효과는 생 산성 향상, 고용안정, 소득 및 노후대비, 직원만족도 및 조직몰입도 상 승, 인건비 부담, 신규인력 채용 및 조직활력 증가 등으로 나타남. - 그러나 제조업 기반이 아닌 공공기업 또는 대기업 등에서 정년제도의 운 영은 인력의 노후화, 그에 따른 생산성 저하, 인건비 감액에 따른 상실 감, 청년 취업 기회의 장애요인 등으로 작용할 수 있으며, 몇몇 직종들만 을 대상으로 하는 제도의 차별적 적용은 ‘노노갈등’ 등 조직문화 와해의 요인으로 작용할 수 있음도 발견됨. 임금피크제를 포함한 정년연장제도 도입은 업종 특성 및 생산성에 기반한 임금체계 조정 등을 통한 신중한 접근이 요구되며, 조직 내 갈등 예방을 위해서는 제도의 보편적 적용이 필요할 것으로 보임. 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 우리나라 노후 소득보장제도의 개혁 방향은 세 가지 측면에서 논의함. - 첫째, 기초연금의 역할을 강화하고 국민연금의 소득재분배 효과를 완 화하여 소득비례보험 성격을 강화하는 구조적 개혁방안을 제시함. 이 는 기초연금의 소득재분배 효과와 국민연금제도 내의 소득재분배 효과 를 분리하여 각각이 고유한 특징을 장점으로 살려가는 방안이 될 것임. - 둘째, 국민연금 재정의 지속가능성을 확보하면서 노후소득보장 효과 를 강화하기 위해서는 보험료율과 소득대체율을 상향 조정하여야 함. - 셋째, 기초연금만으로도 빈곤 예방효과가 없고, 국민연금 평균 급여 액도 빈곤을 탈출할 수 있을 정도의 수준이 되지 못하기 때문에 개별 적인 제도만으로는 탈빈곤 효과가 미약함. 제도들이 연결되고 결합하 여 시너지 효과가 나타나도록 해야 함. 국민연금을 수급하는 경우 기 초연금 급여액을 감액하는 제도를 적용하고 있는데, 빈곤예방 효과를 고려하여 폐지하거나 재조정되어야 함. ◆ 국민연금 급여 개시 연령이 65세로 연장되는 제도변화에 맞추어 고령자 고용법을 개정하여 정년제도와 노령연금 급여 시작 시점이 일치하도록 조정되어야 함. - 첫째, 경제 사회적 파급효과를 고려하여 단계적 접근이 이루어져야 하 고, 고용연장이 적용되는 단계적 과정마다 예상치 못하는 역효과에 대 해 경제주체들이 대비할 수 있도록 시간적 여유가 필요함. 국민연금제 도의 연금 개시 연령이 5년에 1년씩 연장되는 시계가 작동하고 있으 므로, 고용연장의 시계도 여기에 맞추어 2033년에 65세까지 고용연 장이 이루어지도록 기획함. 2022년~2023년까지 제도의 도입을 위한 공론화 과정을 거쳐서 정책의 구체적 방안을 마련하고, 2024년부터 2033년까지 10년간 2년에 1년씩 정년(고용)을 연장함. - 둘째, 다양한 고용연장 방안을 인정함. 정년연장, 정년제도 철폐, 계속 고용제도 도입 중에서 택할 수 있도록 허용하고, 계속고용제도의 경우 에도, 대상자를 사업장의 사정에 따라 제한하는 가능성을 열어두었다 가 단계적으로 원하는 모든 사람에게 확대하도록 함. 최종적인 의무 조치는 2033년으로 설정함. - 계속고용 등 고용연장 대상자에 한하여 새로운 임금체계를 마련함. 다 양하고 유연한 고용형태를 허용하고, 생산성을 반영하는 임금체계를 개발하여 적용할 수 있도록 장려함. - 셋째, 고용연장제도에서 해고 사유는 구체적으로 명문화하여 일반고 용규칙과 별도의 규정을 만들 수 있도록 허용함. 정년 혹은 고용연장 제도 체계로 진입하더라도 노사합의에 의한 고용규칙에 해고와 퇴직 의 사유를 명시해 노사 모두 불필요한 오해가 없도록 해야 함.

1. 연구배경 및 목적 ◆ 연구배경 - 2020년에 15명의 택배노동자가 과로사하면서 택배업에 대한 사회적 관심이 증가함. 그러나 정부는 택배노동자들이 특수고용직이라는 이 유로 부처간 책임을 회피함. 정부가 택배노동자 문제에 손 놓고 있는 사이 국회가 2020년 12월 노사정뿐만 아니라 화주 및 시민단체까지 참여하는 ‘택배노동자 과로사 방지 대책 사회적 합의기구’를 발족했 고 7개월간 사회적 논의 끝에 ‘택배노동자 과로사 방지 사회적 협약’ 을 도출함. 택배업은 사회적 대화를 통해 해결해야 할 정도로 다양한 이해관계들로 연결되어 있음. 또한 택배업은 우리 생활에 없어서는 안 될 주요한 서비스로 자리잡음. - 본격적으로 우리나라에서 택배서비스가 시작된 시기는 1992년이며 2021년에 「생활물류선비스산업발전법」이 국회를 통과하면서 택배 업을 규율할 법적 토대가 마련됨. - 택배업 초기 택배노동자는 택배사에 직접고용됨. 당시 택배업은 괜찮 은 소득과 노동조건, 고용 안정성, 안전한 일터 등 좋은 일자리로 인식 됨. 하지만 1997년 외환위기 이후 택배업무의 외주화가 일반화 되면 서 현재는 택배사-대리점-택배노동자 간 택배 위탁계약이 체결됨. 택배노동자는 개인사업자인 특수고용직 신분으로 전락되어 사회 안 전망과 법의 보호에서 배제됨. ◆ 연구목적 - 본 연구는 불안정한 택배업의 노사관계를 분석하고, 택배업의 노동 (임금 및 노동조건 등) 및 안전보건(건강상태, 근골격계 등) 현황에 대 한 실태를 조사함. 이를 통해 택배업 노사관계 안정화 방안과 노동 및 안전보건에 대한 택배노동자들의 처우 개선 방안을 모색함. 2. 연구방법 ◆ 질적연구방법 - 먼저 질적연구는 국내 택배업 관련 다양한 법·제도, 국내외 논문, 기 타 정부 보도자료, 토론회, 언론 보도 등 다양한 문헌을 검토함. 둘째, 면접조사를 통해 실태조사에서 파악되지 않은 노동 및 안전보건 현황 을 분석함. 셋째 안전하고 일하기 좋은 터미널 사례를 보여줌. - 면접 대상자는 노조 간부 및 조합원, 택배사 관계자 등이며 개별 및 집 단면접(FGI)을 병행하여 실시함. 질문지는 반표준화면접(semistandardized interview)를 선택하고 면접시간은 대략 1시간-1시 간 30분으로 설계됨. ◆ 양적연구방법 - 택배노동자들의 노동 및 안전관리 현황에 대해 실태조사함. 구체적으 로 택배노동자들의 노동환경(임금, 근로조건, 복지, 4대보험 등), 노 사관계, 보건환경(근골격계, 질병 등), 택배업의 원-하청관계(수수료, 관리감독 주체 등), 택배업에 대한 만족도, 정책수요 등에 대한 설문조 사를 실시함. - 설문조사는 지역적 편차와 3개 대형 택배사(CJ대한통운, 롯데택배, 한진택배)의 시장 점유율 등을 고려하여 실시했고 한국노총 전국연대 노동조합 소속 택배산업본부 조합원 244명을 대상으로 이루어짐. 3. 연구내용 ◆ 택배업 현황 - 2020년 총 택배물량은 33억 7천만 개로 2012년(14억만개)에 비해 2.5배 성장했고 우리나라 전체 국민의 연간 1인당 택배 이용은 65개 로 우리가 벤치마킹한 일본의 35개의 2배에 육박함. 또한 COVID-19로 온라인 쇼핑몰 규모가 증가하면서 택배시장도 함께 성 장해 2020년 총 매출액은 7조 4천억원임. 그렇지만 택배단가는 2012년 2,506원에서 2020년 2,221원으로 285원(12.8%) 감소함. 2021년 말 현재 택배업체는 전국 배송망 등을 갖춘 5개 대형 택배사 (우체국 포함)와 지역을 거점으로 20여개의 중소영세택배사가 성업 중이며 종사자수는 5.4만명임. ◆ 택배업 운영 및 시설 - 택배물품은 고객 주문 접수→ 접수된 물품의 보관센터 집화→ 지역 서 브터미널로 입고→ 허브터미널로 입고 후 검품 및 검수, 도착지별로 분류→ 각 지역 서브터미널로 운송 및 배송지역별로 분류→고객에게 배송 등 총 6단계를 거쳐 이루어짐. - 택배사들은 신속한 택배물품 처리를 위해 허브터미널과 서브터미널 을 운영함. 특히 허브 및 서브터미널을 효율적으로 운영하기 위해 Hub & Spokes System을 활용하고 터미널에서 집화된 물품을 지역 별로 빠르게 분류하기 위해 자동분류기(wheel sorter) 시설을 갖춤. ◆ 택배업 노사관계 - 민주노총 전국택배노조는 2017년에 조직되었고 현재 5,800명의 조 합원이 활동함. 한국노총 택배산업본부는 2021년에 설립되어 1,100 명의 조합원이 있음. 사용자조직은 2009년 140여개 물류업체가 가 입된 한국통합물류협회와 각 택배사별로 설립된 CJ대한통운택배대 리점연합(2017년), 롯데택배전국대리점협의회(1998년), 전국한진 택배대리점협회(2021년)가 있음. - 노조는 택배사에 교섭을 요구했고 택배사들은 대리점에게 배송을 위 탁했기 때문에 노조와 교섭 당사자가 아니라는 주장함. 이에 노조는 택배사가 아닌 각 대리점협회들을 대상으로 교섭을 추진함. - 한국노총 택배산업본부와 CJ대한통운택배대리점연합은 2022년 8월 에 택배업계 최초로 단체협약을 체결함. 또한 택배산업본부는 롯데대 리점협의회 및 한진택배대리점연합과 교섭을 추진하고 있음. 현재 택 배업의 노사관계는 이제 막 형성된 맹아기 단계로 평가됨. ◆ 노동현황 실태조사 결과 - 택배일을 하게 된 계기는 ‘일한 만큼 많이 벌수 있기 때문에’(57.6%)’ 가장 높았고 이어 ‘생활비 등 당장 수입이 필요해서’(17.6%), ‘경력 및 전문성이 없어도 쉽게 일할 수 있어서’(9.5%) 순으로 조사됨. 또한 ‘택 배 회사에 취업하게 된 경로’는 ‘지인(가족, 친척, 친구 등) 소 개’(62.9%), ‘인터넷 앱 혹은 구직사이트를 통해서’(16.2%)로 나타남. - 택배노동자는 평균 배송물품을 차량에 선적 대기시간은 1시간 미만 (38.6%), 평균 택배 분류시간은 2시간 이상(48.6%), 평균 집화시간 은 1시간-2시간 미만(50.5%) 등으로 조사됨. - 택배노동자의 평일 평균 배송시간은 6-8시간 미만(37.6%), 4-6시간 미만(27.1%), 8시간 이상(29.5%) 순인 반면 성수기(명절 등) 때 평균 배송시간은 6-8시간 미만(64.8%), 8-10시간(33.3%)로 나타남. - 평일 하루 평균 배송건수는 300박스 이상이 45.2%로 가장 높고 성수 기 하루 평균 배송건수는 300-400박스 미만(44.8%), 400박스 이상 (35.2%) 순으로 나타남. 성수기에 300박스 이상 배송(80.0%)은 평일 (45.2%)에 비해 거의 2배 높았음. - 평일 노동시간은 8-10시간 미만(32.9%), 6-8시간 미만 (30.0%), 10-12시간 미만(23.8%) 순으로 응답률이 높은 반면 성수기 때는 10-12시간 미만(34.3%), 8-10시간 미만 (32.4%), 12시간 이상 (22.9%) 순으로 조사됨. - 평균 6일 근무하는 것으로 나타났지만 성수기의 경우 7일 근무 비율 도 15.2%로 적지 않았음. 반면 하루 평균 휴식시간은 1시간 미만 (62.4%)이 높아 택배노동자들은 충분히 휴식을 취하지 못함. - 택배노동자들이 받는 평균 배송수수료는 700-800원 미만(52.9%)이 절반 이상을 차지하고 분류수수료는 최저임금으로 책정됨. - 택배노동자의 월 평균 순소득은 300-400만원 미만(33.3%)이 가장 높았고, 뒤를 이어 400-500만원 미만(26.7%), 500-600만원 미만 (16.7%) 순으로 조사됨. - 4대 보험 가입률을 보면 국민연금 67.6%, 건강보험 92.4%, 산재보험 83.3%, 고용보험 76.7%로 나타남. 2021년 7월 정부가 특수고용직 산재보험과 고용보험 가입 정책을 추진하고 있지만 여전히 산재보험 과 고용보험 가입을 모른다는 응답이 각각 15.7%, 16.2%로 조사됨. - 택배노동자들이 택배산업본부에 가입 이유(1순위+ 2순위)는 ‘회사 (택배업체, 대리점 등)의 부당한 대우로부터 보호받을 수 있어 서’(54.7%)가 높았고 이어 ‘열악한 처우 개선을 위해 도움 될거라 생 각되어’(43.3%) 순으로 나타남. - 향후 택배산업본부가 집중적으로 추진해야 할 내용(1순위+2순위)은 ‘수수료 인상’(62.4%), ‘택배노동자 복지혜택 확대’(22.4%), ‘고용안 정’(15.2%), ‘주5일제 도입’(13.4%) 순으로 조사됨. - 택배일에 대한 만족도는 ‘만족(만족한다+매우 만족한다)’(48.5%)이 ‘불만족(만족하지 않다+매우 만족하지 않다)’(3.8%)보다 휠씬 높았음. - 향후 택배업의 개선사항(필요하다+매우 필요하다)은 ‘택배포장의 규 격화’(98.1%), ‘최저수수료 혹은 택배비를 법적 규정’(86.2%), ‘배달 물 사고시 택배노동자-택배사-대리점이 공동으로 손해배상’(80.4%), ‘정부의 지점/대리점의 불공정거래행위를 정기적인 감독’(78.1%), ‘택배노동자와 지점/대리점간 <표준계약서>에 따라 계약’(65.2%), ‘ ‘하루 최대 근무시간 상한선 규정 및 야간노동이 금지’(61.9%) 등으로 조사됨. ◆ 안전보건현황 실태조사 결과 - 택배노동자의 업무 수행으로 인한 질환의 노출은 상체 근육통’, ‘하지 근육통’ , ‘요통’ 순으로 높게 나타났으며, 택배노동자로 업무를 수행 하기 전보다 ‘엉덩이, 다리, 발 등 하지 근육통’, ‘요통’, ‘복통(위장 병)’, ‘심혈관질환’, ‘치질’ 모두 높게 조사됨. 또한 근골격계 질환 관련 상체통증, 요통, 하체 통증에 관한 치료 경험이 높았음. - 택배업노동자는 사고 및 질환의 원인으로 더운 작업환경과 추운 작업 환경, 분진, 중량물 등의 근무 환경의 열악함에 대한 인식이 높게 나타 나 기본중량 제한을 낮추고 허브 및 서브 터미널 환경 개선이 건강관 리와 산업재해 예방을 위한 방안으로 인식하고 있었음. - 택배노동자의 안전·보건관리를 위한 정책 및 제도 개선은 ‘택배노동 자의 안전관리 책임의 주체를 법령 등에 명확히 규정’, ‘택배노동자 사 고예방을 위한 관련 법규 강화’, ‘택배노동자의 계약서 작성 시 안전· 보건사항 명시의 의무화’ 순으로 법령 및 제도에 의한 작업환경 개선, 근무 여건 강화를 요구하는 것으로 조사됨. ◆ 노동환경현황 면접조사 결과 - 국내 택배업은 허브 앤드 스포크(Hub & Spokes) 시스템으로 운영 됨. 고객이 상품을 주문하면 공장 인근 서브터미널에서 허브터미널을 거쳐 고객 인근 서브터미널로 수송된 다음 고객에게 전달됨. 이 과정 에서 회사 공장에서 상품을 가져오는 집화업무, 서브터미널과 허브터 미널을 오가는 수송(간선) 업무, 서브 및 허브 터미널에서 이뤄지는 상·하차 및 분류 업무, 고객에게 상품을 전달하거나 전달받는 배송 및 반품 업무가 진행됨. - 2021년 하반기 사회적 합의로 분류인력이 투입되면서 새벽 출근은 거의 사라졌고 한진의 경우 쿠팡로지스틱스서비스의 영향으로 물량 이 급감하면서 배송물량이 절반 가까이 감소함. - 택배노동자들은 택배업의 문제점으로 불투명한 수수료 체계를 가장 먼저 뽑았고 원청 택배사 임원도 수수료 체계를 개선해야 한다는 것 에 동의함. 특히 원청과 대리점 간 수수료율, 대리점과 택배노동자 간 수수료율, 급지별 수수료율 등이 택배사별, 지역대리점별, 급지별로 상이함. - 택배노동자들은 택배사의 책임 있는 자세를 원했음. 택배노동자들이 원청 택배사의 필수업무를 하고 있는 만큼 최소한의 소속감을 느낄 수 있도록 택배사가 복지 혜택을 제공해야 한다고 인식함. 또한 일부는 단체교섭을 통한 택배 현안 문제를 해결해야 한다는 입장도 보임. ◆ 안전보건현황 면접조사 결과 - 택배노동자 면접조사 결과 교통사고를 제외하고 넘어짐과 미끄러짐 에 대한 사고를 경험하였고, 동료의 사고 경험은 넘어짐, 떨어짐, 끼 임 등의 사고를 경험한 것으로 나타남. 또한 택배노동자들은 사고의 원인으로 열악한 작업환경, 안전에 대한 불감증, 사고에 대한 처리 미 숙, 열악한 근무조건과 환경 등이 영향을 미친 것으로 인식함. - 업무 관련 질병은 요통과 관련한 허리 통증, 어깨 통증, 다리와 무릎 통증에 관한 부분 등 대부분 근골격계에 관한 호소가 많았음. 또한 택 배노동자들은 업무 특성상 해결될 수 없는 부분으로 인식하고 있었지 만 보호대 지급, 중량물의 상한제, 적절한 인력 증원, 차량 개선 등을 요구함. 그리고 건강검진 지원과, 휴게공간 마련과 개선이 필요하다 는 공통의 의견을 제시함. - 사업장의 안전보건관리 대책에 대하여 면접에 참여한 택배노동자들 은 현실적인 업무 특성, 회사의 무관심을 가장 큰 이유로 택배사에 대 한 부정적 인식이 강하였고, 안전관리자의 업무가 불명확하고 개선 방안이 미흡하다는 의견을 보임. - 안전보건관리 방안으로는 현장의 인력 증원, 상주하는 안전보건담당 자의 사고 및 처리 관여, 휴게시간 보장, 택배 물량 무게 상한제 도입 등을 언급함. 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 노사관계 개선 정책방안 - 첫째, 노사는 국가수준의 생활물류서비스산업정책협의회와 기업 및 사업장수준의 상생위원회를 운영하여 거버넌스를 구축해야 해야 함. 특히 국가수준의 거버넌스 조직인 생활물류서비스산업정책협의회에 양대노총 택배노조 각 1명, 택배사 1명, 택배사 대리점 1명 등 최소한 4명 이상이 참여해야 함. 둘째, 택배산업본부는 CJ대한통운택배대리 점연합과 체결된 단체협약을 기반으로 롯데택배 및 한진택배 대리점 연합과와 교섭을 추진해야 함. 셋째, 택배산업본부는 택배3사 대리점 연합 및 협의회와 단체협약을 체결한 뒤 최종적으로 택배3사와 중앙 교섭을 추진해야 함. 넷째, 택배산업본부는 강원도에서 서울 혹은 경 기도권으로 사무실을 이전하고 조직을 확대해야 함. ◆ 노동조건 개선 정책방안 - 첫째 국토교통부는 ‘영업점-택배기사 위·수탁 표준계약서’의 내용을 내실화해야 하며 표준계약서가 취지에 걸맞은 역할을 할 수 있도록 현 장 택배노동자들의 의견을 수렴하여 반영해야 함. 둘째, 원·하청 노사 는 택배노동자들의 임금 및 노동조건을 표준화해야 함. 셋째, 사회적 협의 혹은 합의에 대한 이행점검을 제도화 할 수 있는 ‘(가칭) 사회적 대화에 관한 법률’을 제정해야 함. 넷째, 노조는 정부와 국회가 택배업 노동시장에 대한 법·제도 정비를 제정하도록 요구해야 함. 특히 법적 으로 최저수수료, 택배포장 규격, 배송물풀 사고시 노사 공동 손해배 상에 대한 제도 마련이 시급함. 다섯째, 택배업무와 분류업무의 구분 이 필요함. 이를 위해 생활물류서비스법에서 택배노동자와 분류노동 자의 직종을 명시할 필요 있음. 끝으로, 원청 택배사들은 외주인력 중 심의 운영을 자제해야 하고 회사의 필수업무인 배송 및 집화 업무, 상·하차 및 분류업무, 수송(간선차) 업무 외주화를 지양해야 함. ◆ 안전보건조건 개선 정책방안 - 첫째 노사정이 공동으로 부조리 신고센터가 필요함. 노사정이 합의하 여 최소한 17개 광역시도에 택배 안전보건 신고센터를 운영함. 둘째, 정부의 고용환경개선사업을 활용하여 노동자들의 작업환경 개선을 위한 노사의 공동협력이 필요함. 셋째, 안전보건관리자 선임하여 업 무를 분명히 설정해야 함. 넷째, 계절적 관리, 시기별 업무량 증가로 인한 과로 방지를 위하여 집중적 건강관리 지원이 필요함. 다섯째, 중 량물의 상한제 기준 마련이 시급함. 여섯째, 안전보건관리의 책임에 대한 주체의 명확화와 사고에 대한 법령강화가 이루어져야 함. 일곱째, 「산업안전보건법 시행규칙」 제197조제1항의 제외대상자에 택배 업무에 종사하는 근로자를 추가하여 건강관리에 대한 책임을 제시하 고, 산업안전보건기준에 관한 규칙 제2절 유해요인 조사 및 개선 등의 수행으로 근골격계질환에 대한 지속적인 관리방안을 마련해야 함. 여 덟째, 사고에 대한 근본적인 조사 체계 수립이 필요하고 택배노동자들 의 안전보건 실태조사(패널구축)가 정기적으로 추진되어야 함. 마지 막으로, 택배노동자들이 택배차량을 상승내장탑으로 교체하도록 택 배사와 정부의 재정 지원이 필요함.

1. 연구목적 ◆ 본 연구는 “정의로운 전환”이라는 관점에서 석탄화력발전소의 단계 적인 폐쇄가 고용에 미치는 영향과 노동조합의 대응 방안, 그리고 이 를 둘러싼 거버넌스의 구축 방향을 살펴보는 것을 목적으로 하며, 다 음과 같은 질문에 대한 해답을 찾아가는 과정이라고 할 수 있음. - 정의로운 전환의 개념은 무엇이며, 이에 따른 노동조합 대응전략 의 기조는 어떻게 설정되는가? - 석탄화력발전소의 단계적인 폐쇄는 고용에 어떤 영향을 미치며 대응 정책으로는 어떤 것이 있는가? - 석탄화력발전소의 단계적인 폐쇄 과정에서 노동자는 어떻게 참여 하는가? - 석탄화력발전소의 단계적인 폐쇄에 대응하는 노동조합 내부 전략 은 무엇인가? 2. 연구방법 ◆ 이 보고서는 질적인 연구방법을 채택함. 문헌검토를 위해 기후환경 에 대한 일반적인 보고서는 물론 정의로운 전환에 관한 국내외 문헌 을 참조했음. 그중에서도 정의로운 전환의 개념을 둘러싼 논쟁은 물 론 그것을 실현하기 위한 노동조합 전략의 다양성은 주요한 관심의 대상이었음. 이외에도 석탄발전소의 퇴출에 대한 외국의 대응사례와 국내의 에너지전환이나 노동조합의 대응에 대한 보고서를 참조했음. 제한적이지만 발전공기업의 1차 자료에 대한 접근도 이뤄졌음. ◆ 또한 현장 인터뷰를 통해 중요한 정보를 획득함. 연구진은 두 차례의 연구 출장을 통해 발전공기업(당진, 보령)과 폐쇄된 발전소(호남화 력), 풍력발전(제주 탐라해상풍력과 어음풍력단지), 태양광 발전소(새 만금)를 방문했음. 이 과정에서 발전공기업 노·사 관계자는 물론 협 력사와 자회사 노·사 관계자, 비정규직 노동자를 면담함. 특히 재생 에너지 회사를 방문하여 회사 책임자로부터 현황 설명을 듣고 긴 시 간 동안 질의응답 및 토론을 진행하였음. 또한 발전공기업 노조 간부 이외에도 협력사 및 자회사 노조 간부, 민주노총 소속의 발전 관련 노조 간부도 추가적으로 면담하였음. 노동조합과 환경단체가 함께 활동하는 에너지노동사회네트워크도 방문했음. 3. 연구내용 ◆ 제1장에서는 본 연구의 문제의식과 연구 질문의 설계 과정, 주요 내 용을 서술함. ◆ 제2장에서는 정의로운 전환의 개념과 그것을 실현하는 전략의 다양 성에 비추어 노동조합의 관점에서 정의로운 전환의 개념과 전략을 살펴봄. - 기후위기에 대한 노조의 대응전략에서 지배적인 담론은 정의로운 전환(Just Transition)임. 하지만 이 개념은 ‘정의로운 전환의 다 양성’이라고 말할 만큼 각축적인 개념(contested concept)이기 도 함. 정치적·이데올로기적으로 이 개념은 ‘현상 유지’ 전략에서 ‘체제 전환’에 이르기까지 폭넓은 스펙트럼을 보임. 가령 모레나 등(Morena et al., 2018)은 정의로운 전환의 스펙트럼을 현상 유지(status quo), 관리개혁(management reform), 구조개혁 (structural reform), 그리고 변혁(transformative)으로 정리함. - 정의로운 전환의 다양성은 정의로운 전환전략의 다양성으로 나타 남. 정의로운 전환을 어떻게 해석하는가에 따라 노동조합의 대응 전략도 달라짐. 노조의 기후정치와 관련하여 주목되는 분류로는 햄튼(Hampton, 2018)의 세 가지 접근방식이 있음. 신자유주의 적(시장지향적) 접근과 생태적 현대화(국가주도적), 그리고 맑시스 트적(계급중심적) 접근이 그것임. - 이 글이 취하는 관점은 그 가운데 두 번째, 즉 생태적 현대화 론임. 생태적 현대화론의 특징은 다음과 같은 몇 가지로 정리 할 수 있음. 첫째, 생산주의적 입장임. 다시 말해 성장과 고용 의 창출, 그리고 탄소배출의 감축이 동시에 이뤄질 수 있다고 봄. 이른바 탈동조화(decoupling)의 관점이 그것임. 그리하여 생태적 현대화론은 녹색성장 전략을 수용하고 녹색성장을 통 해 ‘고용과 환경의 갈등’(job vs. environment dilemma)을 해소할 수 있다고 봄. - 둘째, 기후위기 대응과정에서 국가의 주도성을 강조함. 아울 러 이해당사자 사이의 타협과 양보를 통해 기후위기를 해결할 수 있다고 봄. 정부가 참여하는 사회적 대화나 단체교섭을 통 한 해결을 노조가 선호하는 것도 이러한 이유에서임. - 셋째, 생태적 현대화론은 높은 기술 의존성을 보임. 청정에너지기 술이나 에너지 효율화, 그리고 탄소 포집·저장기술 등이 성장과 고용을 뒷받침함. - 이처럼 생태적 현대화론은 녹색성장전략을 수용하고 국가의 주도성을 강조하는 한편 사회적 대화를 선호함. 탈성장이나 자본주의 체제의 해소와 같은 체제전환을 추구하기보다는 점 진적인 개혁을 추구함. 그러다 보니 생태적 현대화론에 기반 을 둔 접근방식이 탄소중립을 실현할 수 있을지에 대한 의구심이 제기되는 것도 사실임. 과도한 기술 의존성도 지적할 수 있음. 기 술에 대한 낙관이 오히려 온실가스 감축 속도를 늦추고 있는 것이 현실임. 나아가 생태적 현대화론은 권력관계의 민주적 개편과 불 평등의 해소, 그리고 환경정의의 실현에 소극적이라는 점에서 생 태적 사회주의 내지 체제전환을 요구하는 측의 비판과 공격에 노 출되어 있음. - 생태적 현대화론은 국제노총(ITUC)이나 국제노동기구(ILO), 나아 가 유럽연합(EU)이 채택하고 있는 환경정책의 기조이기도 함. 많 은 노동조합은 물론 우리나라 정부도 이러한 기조를 바탕으로 삼 아 기후위기에 대응하고 있음. “20세기 후반 유럽의 주류 노동운 동은 결국 노동친화적 녹색 성장주의 주위를 맴돌며 노동계급을 생태적 전환의 주체가 아닌 기후위기의 희생자이자 전환지원의 대 상자로 만들었다”는 것이 바르카 등(Barca & Leonardi, 2018)의 지적임. - 생태적 현대화론을 바탕으로 노동조합은 정부의 기후위기 대응전 략에 대해 적극적인 수용전략(affirmative strategies: Kalt, 2022)을 취함. 기존의 헤게모니에 도전하기보다는 기존의 경 제체제 내에서 보다 큰 평등과 정의를 추구함. - 이러한 논의를 바탕으로 정의로운 전환전략의 기조를 좀 더 구체적으로 설계할 수 있음. 이를 절차적 정의와 실질적 정의 로 나누어 살펴보면 다음과 같음. 먼저 절차적 측면에서 정의 로운 전환의 핵심은 이해당사자로서 노동조합의 참여임. 전환 과정에서 정부 정책에 대한 접근이 핵심이라면 참여를 현실화 하는 틀은 사회적 대화임. ILO(2015)도 정의로운 전환을 위 한 7가지 원칙을 제시하였으며 그 가운데 하나가 사회적 대화 임. 기후전환 과정에서 노조의 참여는 사회적 대화에 머무르 지 않음. 정의로운 전환을 위한 거버넌스는 중층적으로 구성 되며 여기에는 사회적 대화 이외에도 초기업별 단체교섭과 기 업 수준의 공동결정(단체교섭 및 경영참가)이 추가됨. 각 수 준의 거버넌스는 고유한 역할을 가지면서 유기적으로 결합됨. - 실질적 측면에서 정의로운 전환의 핵심은 고용의 보장임. 엄 격히 말해 노동조합의 관점에서는 고용에 대한 관심이 환경에 대한 관심을 압도하는 경우가 일반적이며 많은 경우 조합원의 고용보장은 노조의 기후위기 대응전략을 결정하는 핵심적인 요인이 됨(Thomas & Doerflinger, 2020). 노동조합이 녹색성장에 관심을 가지는 또 다른 이유이기도 함. “대안적인 일자리가 마련되지 않으면 노동조합은 아무리 오염물질을 배출하는 일이라 해도 그 자리를 지키기 위해 맹렬히 들고 일어날 것이다”는 것이 나오미 클라인(2016: 189)의 지적임. - 고용문제에 대해 노동조합은 일자리의 감축을 최소화하는 것 말 고도 일자리의 창출, 나아가 새롭게 만들어지는 일자리의 질 에 관심을 기울임. 고용 충격을 줄이는 방안임. 하지만 기후위 기에 대응하는 과정에서 실업이 발생할 수도 있음. 바로 이 지 점에서 전직이나 재훈련 못지않게 사회안전망이 갖는 중요성이 부각됨. 독일의 탈석탄위원회에서는 실직 노동자에게 5년간 생계 를 지원하기로 결정했음. ◆ 제3장에서는 탈석탄 정책이 고용에 미치는 영향 및 대응 방안을 살 펴봄. - 석탄화력발전소가 단계적으로 문을 닫으면 고용에는 어떤 영 향을 미칠까? 사업장이 문을 닫는다는데 고용이 늘어나기를 기대하기는 어렵겠지만 고용 충격을 줄일 수 있는 장치가 없 는 것은 아님. 무엇보다 전환배치가 있음. 회사 내 다른 자리 로 이동하거나, 새로 가동하는 석탄화력발전소나 LNG 발전 소, 또는 신재생에너지 사업으로 옮겨갈 수도 있음. LNG 발전 소가 석탄화력발전소에서 밀려난 노동자들을 흡수할 수 있을 지, 신재생에너지 발전소가 일자리를 얼마나 만들지도 관심의 대상임. 기존 석탄화력발전소에서 정년퇴직이나 명예퇴직으로 남 는 일자리가 생길 수도 있을 것이고 노동시간을 줄이거나 교대제를 개선하는 방안도 있음. 발전소가 아닌 다른 일자리에 재취업할 수도 있을 것임. 오갈 데 없는 노동자는 실직이 불가피하다는 건 ‘불편한 진실’임. - 에너지산업의 탈석탄화 정책과 고용현황을 살펴본 결과, 지금까지 는 석탄발전소의 폐쇄가 고용에 미친 효과는 그다지 심각하지 않았던 것으로 보임. 물론 문제가 없었다는 말은 아님. 예상했던 것보다는 그 충격이 크지 않았다는 의미임. 하지만 앞으로 석탄화 력발전소의 폐쇄 속도가 빨라지고 규모가 커지기 시작하면 발전 부문에서 대량 실직이라는 음울한 그림자가 드리울 수 있음. 그간 상대적으로 고용이 안정됐다고 평가되어 온 발전공기업의 정규직 조차 고용불안이라는 익숙하지 않은 풍경에 직면할 수 있음. 공공 기관에서 인적 구조조정이란 말이 낯선 단어인 것은 틀림이 없음. 하지만 그것이 공공기관을 비껴간다는 표현은 아닐 것임. 또한 2021년에 발표된 2030 NDC에 따라 석탄화력발전소의 폐쇄 일 정은 좀 더 당겨질 것으로 예상되기 때문에 고용문제는 예상보다 일찍 현안으로 부상할 가능성도 없지 않음. - 현재까지 드러난 탈석탄화 정책의 고용효과는 크게 4가지로 정리할 수 있음. 첫째, 고용 충격은 불안정 노동계층에게서 주 로 확인되었다는 점. 발전공기업들은 발전소의 단계적 폐쇄에 따른 정원을 반납하긴 하였지만 정원보다 현원을 적게 운영하 고, 탄력정원제를 운영하며, 신규 발전소(석탄화력과 LNG 등) 정원을 확보하는 방식 등을 통해 폐쇄 발전소 인력을 발 전사 내 타 발전소로 재배치하는 방식으로 100% 고용을 유지 하고 있었음. 협력사들은 1차, 2차 간 정도의 차이는 있지만, 폐쇄 발전소 인력을 일부 혹은 전부 감축하고 있었음. 공공부 문 비정규직 정규직 전환정책에 따라 자회사로 고용된 노동자 들도 지역을 떠나기 어려운 생활 조건 등의 이유로 일자리를 잃고 있었음. - 둘째, 그렇다고 해서 발전공기업이 고용문제에서 자유롭다고 보긴 어려움. 당분간은 기업 내 다른 발전소로 재배치하는 것 등으로 고용을 유지할 여력이 있지만 이러한 상황이 지속될 것이라고 낙관할 수 없음. LNG복합화력이나 풍력·태양광 같 은 재생에너지 사업 추진에 따른 고용 흡수 여력을 기대할 수 있겠지만 단위 전력 생산량 대비 고용인력이 석탄화력발전에 비해 적고, 대부분의 재생에너지 사업은 민간 주도로 진행되 고 있기 때문. - 셋째, 일자리를 잃은 노동자들에게 공적 전직지원서비스가 전혀 제공되지 않은 것은 아니지만 그다지 실효는 없었던 것 으로 확인됨. 재취업 상담과 알선이 이루어지긴 했지만 재취 업은 주로 지인을 통한 사적 경로를 통해 성사된 것으로 조사 됨. - 넷째, 기존 발전소의 폐쇄에 따른 고용문제 등에 관한 당사자들과 의 논의는 거의 진행되지 않았고, 진행된 경우에도 당사자들 은 ‘참여 주체’라기보다 ‘(결정된 사항을) 통보받는 대상’에 머 물렀음. - 지금까지 확인된 고용효과와 그 과정은 앞으로 고용효과와 과정상 개선사항을 논의하기 위한 근거로 활용될 수 있을 것 임. 미래의 고용효과는 과거의 경험에 전적으로 의존하지는 않을것임. 환경이라는 맥락(context)이 달라질 수 있기 때문. - 발전산업 전환에 따른 고용보장 정책은 몇 가지로 유형화할 수 있 음. 첫째, 발전공기업이나 전국 규모의 사업장이 있는 1차 협력사 들에서처럼 전환배치를 통해 고용을 보장하는 방안이 있음. 발전 사 간 인력교류 시스템을 마련하는 한편 조기(명예) 퇴직 및 노동 시간 단축, 신재생에너지 등 신사업의 확대 등을 통해 전환배치의 공간을 확보하는 방안을 고려할 수 있음. 둘째, 타사업장으로 전 직하여 고용을 보장하는 방안이 있음. 이를 위해서는 신재생에너 지 사업이나 지역 일자리 사업 등을 통해 일자리를 창출하고, 교 육훈련제도와 공동취업지원센터 운영을 통해 원활한 전직·재취업 을 지원하며, 이 과정에서 생계 및 주거 지원을 제공할 필요가 있 음. 셋째, 불가피한 실직에 대한 지원방안이 있음. 기본적인 생계 와 주거지원이 필요하고, 실업수당 외의 추가 지원을 위한 공동기 금의 마련 등을 고려할 수 있음. - 이러한 고용보장을 위해서는 정책적 측면의 대책도 필요함. 첫째, 산업 측면에서는 구조개편 방안을 모색하여야 함. 발전 공기업 통합을 통해 규모의 경제를 확보하는 한편 공기업 주 도의 재생에너지 사업을 확충할 필요가 있음. 둘째, 노동사회 정책 측면에서는 전직 및 재취업을 위한 직업훈련정책과 공공고 용서비스, 생계와 주거 지원 등을 포함한 사회안전망을 확충하여 야 함. 셋째, 노사관계 측면에서는 발전산업의 정의로운 전환을 위한 거버넌스를 구축하여야 함. 직접적인 이해당사자인 노·사를 포함하여 산업 전문가, 지방정부 및 의회, 환경단체, 지역의 시민 단체 등 발전산업 전환에 따라 영향받는 모든 주체들이 참여하는 시민적 대화를 추진하는 것을 한 축으로 하고, 발전공기업과 자회 사, 협력사를 포괄하는 발전산업 차원의 단체교섭을 추진하며, 각 기업 수준에서의 경영참여와 보충교섭을 하는 것을 또 다른 축으 로 하는 중층적 구조를 검토할 수 있음. ◆ 제4장에서는 노동조합의 참여를 중심으로 하는 거버넌스의 문제를 검토함. - 석탄화력발전소의 폐쇄와 관련하여 한 가지 지적할 사항은 그것이 노동배제적으로 진행되고 있다는 점임. ‘노동배제적 온정주의’라고 할 수 있는 이러한 정책은 정부의 탄소중립계 획은 물론 발전공기업의 대응전략에서도 확인됨. - 정부도 탈석탄 정책의 결정 과정에서 노동조합의 참여가 필요하 다는 사실은 인정하고 있음(관계부처합동, 2021a; 2021b). ‘공정 전환’의 중요성도 강조하고 있음(관계부처합동, 2021a). 하지만 정부의 탄소중립계획, 구체적으로 석탄화력발전 비중의 축소와 관련하여 노동조합은 협의의 대상이 아니었음. 탄소중립계획 (NDC)을 설계하는 과정에서는 물론 고용관련 계획에서도 노동은 배제되고 있음. 또한 ‘공정한 노동전환’을 강조하나 말뿐인 약속 에 그칠 뿐 구체적인 수단을 제시하지 않고 있음. - 발전공기업 차원에서 노동참여적인 탄소중립계획이 제시되고 있는 것도 아님. 발전공기업들은 각 사 내·외부 전문가로 구성 된 탄소중립위원회와 이를 뒷받침할 실무조직을 꾸리고 있음. 하지만 각 탄소중립위원회에 노동조합의 참여는 이뤄지지 않 고 있으며 전환과정에서 고용보장정책이나 일자리의 창출이 주요 사업으로 채택되지도 않고 있음. 석탄발전소를 폐쇄하는 과정에서도 그것이 조합원의 고용(전환배치)에 직접적인 영 향을 미침에도 불구하고 노동조합은 전반적으로 의사결정과 정에서 주변화되어왔음. - 석탄화력발전소의 폐쇄를 둘러싼 노동조합의 참여와 관련하여 그 통로로서는 사회적 대화와 함께 초기업별 단체교섭, 그리고 기업 차원의 공동결정으로 구성되는 중층적인 체제를 제안함. 기후변 화에 관한 사회적 대화는 노사정 3자기구인 ILO와 국제노동운동 이 강조하고 있는 사안임. “기후변화에 따라 산업계와 에너지 생 산을 구조적으로 바꿀 필요가 있으며 사회적 대화 테이블은 기후 변화에 대응하고 기후변화의 부정적인 영향을 예방할 수 있는 조 치들을 제안하는 가장 좋은 공간이다”(ILO-ITUC, 2017). - 탈석탄과정에서 노동조합이 참여하는 사회적 대화가 필요하다면 “어디에서 사회적 대화를 하는 것이 바람직할까?”라는 질문은 현실적임. 이를 논의하기에 앞서 기후위기에 대응하고 탄소중 립을 실현하기 위한 사회적 대화기구가 갖춰야 할 요건을 살 펴볼 필요가 있음. 첫째, 기후위기 관련 사회적 대화는 노사정 대화보다는 범사회적(시민적) 대화가 중요하다는 점임. 즉 노 사중심성의 원칙이 관철되기보다는 노사정과 함께 지방정부, 환경단체 및 전문가의 의견이 폭넓게 반영될 필요가 있음. 이 는 기후위기 대응이 노동 의제를 넘어 사회적인 의제인데다 노사 사이의 담합을 예방하기 위해서도 중요함. - 둘째, 합의가 이뤄지지 않더라도 일정한 기한 내에 심의·의결 절차를 통해 의사결정능력을 확보할 수 있어야 함. 탈석탄, 나아가 탄소중립정책은 이해당사자들이 100% 합의하지 않았다 는 이유로 의사결정을 지연시킬 시간적 여유가 없음. - 셋째, 합의 또는 의결사항에 대한 이행능력을 확보하는 일임. 이를 위해서는 제도적으로 이행점검능력과 함께 미이행 시에 는 이행을 강제할 수 있는 능력을 갖출 필요가 있음. 아울러 탄소중립과정을 정부가 주도할 수밖에 없다면 사회적 대화기 구가 정부 내에서 위상을 확립하는 일도 중요함. - 넷째, 사회적 대화기구로서 사회적 대표성의 확보는 물론 이 를 통해 ‘사회적 권위’를 확보할 필요가 있음. - 마지막으로는 국가 차원의 탄소중립 비전과 업종·지역 차원 의 탄소중립 이행정책 사이에 피드백을 확보하는 일임. 다시 말해 기획과 결정, 그리고 집행 사이에서 목표와 이행계획을 상호 조율할 필요가 있음. - 이런 점을 감안할 때 탈석탄을 위한 사회적 대화기구로는 경제사 회노동위원회(경사노위)보다는 ‘2050 탄소중립·녹색성장위원회’ (탄소중립위원회)가 적절할 것으로 보임. 사실 탄소중립위원회는 대통령 소속으로 국무총리가 민간위원장과 함께 위원장을 맡아 탄 소중립정책의 콘트롤타워로서 역할을 담당하고 있음. 다만 이 경 우 △민주노총과 환경단체의 불참에 따른 대표성 부족 문제의 해 소, △독립성과 내부 운영능력의 제고, 그리고 △사회적 대화 경험 의 보완 등이 요구됨. - 사회적 대화가 노사정 및 시민단체를 중심으로 전국차원에서 에 너지전환의 원칙을 설정한다면 발전산업 차원의 초기업별 단체교 섭(집단교섭)은 공통의 이행원칙을 확립하는 단계라고 할 수 있음. 사회적 대화가 산업정책에 비중을 둔 채 고용안정 원칙을 확 인하는 장이었다면 산별교섭에서는 이를 바탕으로 고용안정협약 (전환협약)의 체결을 목표로 함. - 고용안정협약에는 구체적으로 △발전 관련사 차원에서 통합적인 고용보장 원칙의 확립, △발전공기업 공동대응원칙의 확립(발전사 간 인력교류, 공동직업훈련 및 공동 고용서비스 체제의 구축, 기 후위기대응기금의 조성 등), △전환조건(임금 및 근로조건 등)의 확정, 임금 및 근로조건의 평준화(자회사 및 협력사), 그리고 △실 직 직원에 대한 보상방안 등을 포함해야 함. - 중층적인 거버넌스의 마지막 단계는 탈석탄과 관련하여 최종 적으로 의사가 결정되는 기업 차원의 노동자 참여임. 기업 차 원에서는 사회적 대화와 초기업 차원에서 맺은 단체협약(‘고 용안정협약’)의 틀 내에서 최종 이행계획을 결정함. 사회적인 합의와 단체협약 사항의 이행을 점검한다는 의미도 있음. 기 업 차원에서 기후위기 대응과 관련하여 노동자(노동조합)가 참여할 수 있는 제도적인 장치에는 단체교섭 이외에도 노사협 의회와 노동이사제(공공기관)가 있음. - 중층적인 거버넌스를 구축하는 과정에서 중요한 전제는 원칙적으 로 발전산업에 종사하는 모든 노동조합이 각종 수준의 거버넌 스에 참여할 수 있어야 한다는 사실임. “모든 이해당사자들이 의사결정과정에 동등하고 실질적으로 참여”하는 일이 기후정 의에 해당된다면(탄소중립기본법 제2조 제12항) 이러한 원칙 은 노동계에도 적용되어야 함. 여기에는 흔히 원청이라 불리 는 발전공기업 노조 이외에도 자회사나 협력사 노조, 한국노총 노조뿐 아니라 민주노총 소속 노조도 포함됨(민주노총은 탄소 중립위원회에 불참하고 있음). 특히 자회사나 협력사의 노동자들 이 상대적으로 고용에 취약하다면 이들 노조의 참여와 함께 이들 에게 미치는 부정적인 영향을 최소화하는 일이야말로 정의로운 전환의 핵심을 이룸. ◆ 제5장에서는 정의로운 에너지전환을 위한 노동조합의 내부 대응 전략을 살펴봄. - 기후위기에 대응하는 노동조합의 내부전략도 관심 대상임. 노동조합이 정의로운 전환을 내면화한다면 이는 △탄소중립 실현 의 내면화, △발전·에너지산업의 공공적·민주적 재편, △취약 노 동자에게 초점을 맞추는 포용적인 전환, △사업장 부근 지역 공동 체와의 연대, 그리고 △사회적 불평등을 치유하는 과정을 포함함. - 우리나라의 노동운동은 파편화된 실리주의(fragmented econo mism; 박태주, 2021a)에 갇혀있다고 해도 과언이 아님. 파편화 된 실리주의는 노조가 기업이란 담벼락을 경계로 나뉜 채 개별적 으로 실리를 추구하는 경향을 말함. 실리주의는 사업장의 이해에 갇혀 연대의 부재로 표현된다면 연대전략의 부재는 사업장 전략 을 제한함. - 기후위기에 대응하는 노동조합의 정체성으로 이 글에서는 사회적 조합주의(social unionism)를 제안함. 사회적 조합주의를 한마디 로 말하면 “사회적 의제를 자신의 고유한 영역에서 추구하는 노 동운동”이라고 할 수 있음. 사회적 공감과 지지를 얻고 이를 발판 으로 정부의 정책에 영향을 미치는 것을 말함. 이를 통해 좁게는 고용과 환경 사이의 갈등을 해결하고 넓게는 기후정의와 사회정 의의 동시적인 조화를 추구함. - 사회적 조합주의가 구체적으로 에너지 공공성의 실현을 지향 한다면 그것에 이르는 핵심적인 전략은 연대성을 확보하는 일임 (은수미, 2005). 연대전략이란 노조가 다른 조직으로부터 자원과 영향력을 빌려 자신의 역량을 증대시키는 것을 말함. 이러한 연대 형성전략은 노조의 정책에 대해 폭넓은 합법성을 부여하고 사회 적 영향력을 확대함(Thomas, 2021). 이는 기후정책에서도 마찬 가지임. - 노동조합의 연대전략으로는 대표적으로 발전산업 관련 노조 사이의 연대, 지역연대, 그리고 환경단체와의 연대를 들 수 있 음. 정의로운 전환은 정부를 대상으로 하는 정책을 넘어 노동 운동과 환경운동 그리고 지역 운동 사이를 엮어주는 끈이자 대안적인 사회환경적 정치의 장임(구준모, 2022). - 마지막으로 이 글은 기후변화에 대한 정책역량과 교육을 중심으 로 노조가 전환역량을 강화할 필요가 있다는 사실을 주장함. 이를 위해서는 노동조합이 공동으로 조성한 연구기금을 바탕으로 연구 단을 구성, 지속적으로 운영하는 방안을 들 수 있음. (가칭)‘정의 로운 에너지전환 연구단’을 구성해 내부의 정책역량과 외부의 전 문역량을 결합하는 것이 그 예가 될 수 있음. 노조의 독자적인 정 책 활동은 조합원 교육의 내용적인 토대가 됨. 기후 문해력 (climate literacy)을 높이기 위한 조합원 교육의 중요성도 강조 되어야 함. 석탄발전소 폐쇄를 둘러싼 노조의 대응에서 조합원의 참여와 동원이 불가피하다면 그 출발은 조합원 교육임. 4. 맺음말 ◆ 정의로운 전환의 모델을 구축하는 일은 앞으로 진행될 기후위기 대 응과정에서 ‘눈 위에 발자국’을 찍는 것을 의미함. 의사결정과정에서 모든 이해 당사자의 동등하고 실질적인 참여는 민주주의를 실현하는 과정이기도 함. ‘모두를 위한 정의로운 전환’은 사회적 약자에 대한 보호를 통해 인권을 실현함. 탄소중립의 실현을 축으로 하는 거대한 전환의 시대는 광범위한 사회개혁과 새로운 사회질서의 토대를 다질 수 있는 기회이며, 그 중심에는 노동조합의 차별 없는 참여가 자리를 잡아야 함.

1. 연구목적 및 배경 ◆ 연구배경 - 국민연금은 적정 수준의 노후소득보장을 달성하지 못한 채 다양한 문제 에 직면함. 인구구조 변화, 초고령사회의 증가될 부양비용에 대한 우려 등으로 국민연금의 소득보장 강화를 위한 환경은 우호적이지 않음 - 시장주의를 선호하는 윤석렬 정부의 연금개혁의 방향은 국민연금의 기 능을 축소하는 방향으로 진행될 가능성이 상당함. 제5차 국민연금재정 계산 착수를 기점으로 국민연금기금에 대한 다양한 우려와 재정안정을 중심에 둔 개혁 논의 가속화 - 그러나 국제 수준에서 노후빈곤의 심각성이 해결되지 않고 있고, 노후소 득보장을 위한 다층체계는 고용의 지위나 소득 및 자산 규모에 비례함. 그러므로 공적연금을 통한 노후소득보장제 강화의 필요성은 어느 때보 다 강하게 대두됨 ◆ 연구목적 - 한국 공적연금의 현주소와 노후 빈곤의 상관관계를 통한 국민연금 강화 의 필요성 도출 - 공적노후소득보장체계 구조개혁을 위한 기초보장제도와 공적연금의 관 계재고를 통한 국민연금 중심 구조개혁의 논거 제시 - 공적노후소득보장 강화를 위한 국민연금 중심의 구조개혁방안 제시 2. 주요 연구 대상 및 방법 - 공적연금의 제도적 역사적 의미 및 특징 - 신자유주의 개혁에 따른 공적연금 변화의 결과와 한국 다층소득보장체 계의 현황과 문제 - 국민연금 소득보장성 하락의 배경과 공적연금 보장성 강화의 근거 - 공적노후소득보장 제도인 기초보장-기초연금-국민연금의 제도적 특징 비교 - 기초연금 개혁방안 분석 및 대안적 방향 - 문재인 정부 시기 국민연금 개혁 방안 비교 및 분석 - 국민연금 중심의 구조개혁 방안으로 보충적소득보장제도(GIS) 3. 연구내용 ◆ 국민연금 소득보장 강화의 필요성 공적연금의 본원적 의미와 위기 - 공적연금의 목표는 사회구성원 전체를 보호하는 체계로서 노령‧장애‧ 사망 등 사회적 위험에 처했을 때 적정 생활 보장(보편성과 적절성), 세대 내‧세대간 연대를 촉진(계층간 통합과 지속가능성)과 노후 준비 여력이 없는 계층과 저소득층에게 더 높은 소득 제공(재분배와 적절성)임 - 공적연금은 강제가입, 불충분한 소득자를 위한 소득재분배 기능, 국가의 공공기관에 의해 관리 및 운영되는 특징을 가짐 - 공적연금의 민영화는 재정운용상의 부과방식 지양과 적립기금 신설, 연기금 투자 포트폴리오의 다양화를 통한 금융시장으로 직접투자, 개인계 정 신설로 나타남. 개인계정을 제외한 요소들이 이미 국민연금에도 적용 되고 있음. 공적연금으로서 국민연금의 위상을 강화하기 위한 제도적 측 면의 소득보장 강화가 대두됨 - 한국의 다층노후소득보장체계는 0층과 1층의 기초연금, 장애인연금, 국 민연금, 특수직역연금이 있고, 2층 이상의 개인연금, 퇴직연금 등이 있 음. 그러나 0층과 1층의 포괄성 대비 2층 이상의 포괄성을 비교한 결과, 다층체계는 공적소득보장의 정책적 목표를 대행하기 어려운 다양한 한 계점 발견됨. 그러므로 공적연금의 개편 방향으로 다층체계 소득보장이 모색되는 것은 적합하지 않고, 오히려 이러한 방식은 공적노후소득보장 의 책임을 개별화, 시장화하는 것으로 볼 수 있음 한국의 노후 빈곤과 국민연금 소득대체율 하락의 원인 - 한국 노인인구 소득빈곤율은 43.4%, OECD 국가 평균인 13.1%에 비해 세 배 이상 높음. 한국의 노인인구 소득이 이처럼 낮은 가장 중요한 이유 는 공적이전소득이 상대적으로 낮기 때문으로, 37개 회원국 중 23개국 에서 공적 소득 이전이 노인 총소득의 절반 이상을 차지하는 반면, 한국 은 25% 수준으로 하위 3개국에 속함 - 국민연금의 모수개혁 결과 국민연금의 소득대체율은 70%에서 40%로 하락 중임. 제1차 재정계산 이후 소득대체율 인하가 연금개혁의 골자로 진행되면서, 재정안정 중심의 연금개혁이라는 경로의존성 발생 - 그러나 한국의 공적연금 지출비율은 GDP 대비 2.8%(2017년)수준임. OECD 평균은 2010년 이후 7%를 상회하였고, 정부총지출 대비 공적연 금 지출 비율에서도 18.4% 수준임. 반면 한국은 절반인 9.4%수준임. 이 러한 비교를 통해 알 수 있는 점은 국민연금의 소득대체율을 위한 재정지출 여력은 충분함. 제5차 재정계산과정에서 재정중심의 경로의존성에서 탈피해서 국민연금의 소득보장 강화를 위한 개혁 의제가 상정되어야 심 각한 노인빈곤 문제를 해결할 수 있음 ◆ 한국의 공적 노후소득보장체계의 비판적 검토 노인 소득보장체계 구성과 관계: 국민기초생활보장제도, 기초연금, 국 민연금 - 노후소득보장제도를 논의하면서 국민기초생활보장제도가 언급되는 이 유는 빈곤가구 중 노인인구가 차지하는 약 30%로 가장 비중이 높기 때 문임. 노인인구를 대상으로 하는 소득보장정책이 3가지나 형성되어 있 음에도 각기 제도는 중첩되거나 기준이 모호한 문제를 가지고 있음 - 국민기초생활보장제도의 수급자는 기초연금 수급자로서의 자격에서는 배제됨. 이는 기초연금이 70% 소득하위 노인에게 적용되면서도 국민연 금과의 관계성을 바탕으로 설계되어 이중 급여라는 혼란을 불러일으킴 - 노인인구 중 국기법 수급자는 9%이며, 국기법 수급자의 31%가 노인이므 로 노인만 분리하는 범주형 공공부조의 설계 가능성도 생각해볼 수 있음 - 기초노령연금은 국민연금 소득대체율 축소와 함께 도입되어 국민연금 의 보완적 성격을 갖는 것처럼 보임. 하지만 현 세대 노인빈곤 문제의 해 결(단기 과제)과 미래의 소득대체율 보완(장기 계획)은 시점이 불일치하 여 보완의 역할을 제대로 설정하지 못하고 있음 - 기초연금이 갖는 또 하나의 문제점은 기초노령연금 도입 당시 소득하위 70%의 기준이 제도 도입 15년 후에도 여전히 유지되는 것임. 기초연금 은 국민연금과의 연계성을 유지한 채 적용 방식은 (공공)부조로 이루어 져 기초보장제도와 국민연금 양쪽에 영향을 끼치고 있음. 제도적 중첩, 적정한 소득보장의 기능 부족, 세대간 형평성 같은 해석 오류의 대상이 되면서 한편으로는 공적연금의 대안처럼 위상이 높아지기도 함 공적 노후소득보장제도에서 국민연금의 현황과 위치 - 국민연금 수급자 현황: 2022년 5월 현재 586만 노인인구가 국민연금 수급자가 됨. 노인인구의 60% 수준임. 매년 1차 베이비부머세대가 은 퇴자로 진입하는 숫자가 40만에 이름 - 국민연금제도 성숙에 따른 로드맵: 기초연금은 현 시점의 빈곤노인에게 적용되는 보충 연금으로서의 역할을 명확히 하고 국민연금의 성숙에 따 른 저연금자 대상 소득보장체계를 재구성하는 것이 필요함 ○기초연금 중심 개혁방안 검토 - 국민연금 제도 불신에 기인한 기초연금 강화(안): 국민연금의 불안정성 을 재정수지 불균형으로 정리하고, 보험료를 올리기 어렵다는 가정 하에 조세부담의 기초연금을 강화하고 국민연금의 역할은 기대하지 않음 - 선별주의 강화를 통한 빈곤층 표적화(안): 경제 논리에 기반하여 공적연 금은 적금의 형태로 소득비례 방식으로 운영하고 기초연금은 생계가 어 려운 노인들에게 제공하자는 주장 - 재구조화를 통한 이원적 연금체계(안): 국민연금 산식에서 A값의 존재가 불필요한 소득재분배를 만들고 있고, 특히 소득신고가 불확실한 자영업 자나 저연금자들에게 부당한 소득이전을 가져다 준다는 주장. A값과 B 값을 분리하여 보편기초연금+완전비례연금이라는 이원적 구조로 전환 하되 기초연금은 전액 국고로 하여 15% 소득대체율을 보장하고 수당으 로 운영 ○기초연금 중심 개혁방안의 문제점 - 가입자와 수급자 사각지대 혼용: 기초연금강화론의 주장은 가입사각지 대를 미래의 제도 문제로 인식하여 기초연금으로 최소한의 보장을 주장함. 하지만 가입사각지대 문제는 제도를 운영하면서 개선해야 할 과제이 며, 현재는 국민연금이 성숙하면서 수급자 사각지대에 집중해야 함. 현 재 노인인구는 가입기간을 채우지 못한 수급자와 저연금자가 동시에 존 재함. 따라서 이들을 표적화해서 기초연금과 보충연금의 기능을 세분화 해서 접근하는 게 필요함 - 형평성 문제(이중재분배 구조): 기초연금강화론자는 기초연금과 국민연 금의 A값에 소득재분배 기능이 포함되어 있어 이중의 재분배를 만들고 있어 불공평하다고 주장함. 조세로 재정지원되는 기초연금의 재분배는 납세자들을 대상으로 하며, 국민연금 A값의 소득재분배는 가입자와 소 득상하한선이 규정되어 있는 제한된 재분배체계임 - 통계데이터의 주관적 활용: 기초연금강화론자들은 다층체계에 대한 수 용적 태도를 보이는데, 다층체계의 안정적 구조를 위해서는 퇴직연금의 기능 강화가 필수적임. 그러나 퇴직연금도 40년 가입을 기준으로 하므로 국민연금 40년 가입은 불가능하고 퇴직연금은 유지가능하다는 자의적 판단은 통계데이터를 편의적으로 활용한 결과임. 또한 기초연금 소득대 체율은 A값을 기준으로 하여 더 과대평가되고 있음. 소득대체율의 소득 기준도 논의가 필요함 ○소결 - 기초연금과 국민연금의 현황을 볼 때 국민연금 수급자가 60%를 넘고 있 어 국민연금 중심의 소득보장체계를 구상해야 할 시점임. 그러나 기초연 금강화론의 주장은 국민연금이 불안정하다는 전제하에 기초연금으로 최 소한의 소득보장 구조를 형성하자고 함. 기초연금 중심으로 제도를 재편 할 경우, 재정부담이나 제도의 정합성에 대한 판단이 다름 - 무엇보다도 현재 기초연금은 수급률 70%를 기준으로 설정하여 소득기준의 설득력이 떨어지고, 연금수급자와 국기법 수급자 사이에서 정확한 대상을 정하지 못하고 양 제도에 영향을 미치고 있음 - 국민연금 성숙기라는 이행단계에 맞는 제도의 역할을 정립하기 위해 기 초연금 수급대상을 70%로 제한하는 기준을 소득 기준으로 재설정해야 함. 다만 소득기준으로 할 때 국민연금 수급자와 저연금자, 미연금자 등 이 빈곤 노인 안에 포함되어 있으므로 이에 대한 기준을 정하는 것이 필 요함 ◆ 국민연금 개혁방안 비교·분석 ○문재인정부의 4가지 개혁방안 - 문재인 정부가 제출한 연금개혁안은 현행유지안과 3개의 개혁안으로 개 혁안은 첫째, 기초연금 40만원으로의 인상과 국민연금 유지, 둘째, 기초 연금 유지와 국민연금 소득대체율 45%로의 상향조정, 셋째, 기초연금 유지와 국민연금 소득대체율 50%로의 상향조정임 - 4가지 연금개혁방안 제안 배경은 노후소득보장체계의 넓은 사각지대, 낮 은 실질소득대체율, 재정적 지속가능성이란 문제와 국민연금제도발전위 원회 및 경제사회노동위원회 내에서의 국민연금의 역할과 재정안정에 대한 극명한 입장 차이였음 - 4가지 정책조합 중 현행유지안 이외 안은 평균소득자 공적연금 급여액이 ‘최저노후생활보장(National Minimum)’이라는 정책목표를 달성하게 되어 있음 - 문재인정부의 4가지 방안은 기초연금이 최저생활보장과 관련하여 중간 층 연금수급자와 저소득 연금수급자에 대해 어떠한 역할을 하는지가 모 호함경사노위 연금특위의 연금개혁 방안 - 2018~2019년 사이 경제사회노동위원회 연금개혁특위는 국민연금 보 험료율 인상과 소득대체율의 동시 인상을 추진하되, 보험료와 연금급여 의 수급불균형을 장기적으로 줄여간다는 원칙을 세운 바 있음 - 2050년 한국 노인인구 비율은 38.2%인데, 국민연금 소득대체율을 40% 로 유지할 때 2050년 기준 국민연금지출은 GDP의 5.8%, 소득대체율을 45%로 인상하면 2050년 기준 국민연금지출은 GDP의 6.1%, 소득대체 율을 50%로 인상할 경우 GDP의 6.5%로 예측되었음 - 궁극적으로 사회보험료 조정이 필요하다는 문제 인식은 광범위하게 공 유되었으나, 보험료 인상은 점진적으로, 이루어질 수 있다고 보았음. 재 정문제에 대한 해법은 세대 간 연대의 기반을 유지하는 것을 전제로 해야 함. 미래 수급권을 미리 기금으로 적립하기 위한 보험료율 조정이 아니 라 세대별 보험료 편차가 너무 커지지 않도록 하는 것이 조정의 목표 - 경사노위 연금특위 다수안이 추구한 우선인 목표는 국민연금제도가‘적 정한 노후소득보장을 통해 빈곤위험을 예방’하는 핵심 수단이어야 한다 는 것임 - 경사노위 연금특위는 핵심 의제인 국민연금 소득대체율과 보험료율 조 정에 대한 합의에 실패함. 미래세대의 노후소득보장 약화 문제 해결과 지속가능성을 높이는 국민연금 재정 기반 확충에도 실패 각 방안 비교 분석 - 본 연구에서는 공적연금체계 평가 요소로 적정성, 재분배 효과, 대상포괄 성, 재정적 지속가능성, 계층 간 통합성 5가지를 사용함 - 장점의 순위를 보면 노후소득보장강화 1안 및 연금특위다수안과 노후소 득보장강화 2안이 동일하게 순위가 높으며, 현행 유지안과 기초연금 강화방안이 동일하게 순위가 낮음 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 국민연금 중심 대안적 공적연금 재구조화 방안 ○기초연금-국민연금 GIS(보충적 소득보장)의 조합 - 이 방안은 현행 기초연금, 강화된 국민연금이 존재하는 가운데 GIS(guaranteed income supplement: 보충적 소득보장)를 더하는 방안임 - GIS는 노인빈곤 완화를 목표로 하여 저소득노인을 대상으로 하는 일반조 세 재원의 보충급여임. 이는 여러 노후소득보장제도들의 역할을 보완함 - GIS는 기초연금에 비해 사회적 요구에 따른 대상 범위와 급여수준에 대 한 더욱 유연한 접근이 가능함. 국민기초생활보장 급여보다 더 상향된 소 득 및 자산기준에 따라 상대빈곤 상태에 있는 노인까지 대상으로 포괄할 수 있으며, 사회 변화에 따라 대상범위와 목표 보장수준 및 감액률을 조 정하기가 여타 공적연금제도에 비해 쉬움 - GIS와 국민연금의 관계를 보면, 국민연금 수급률과 급여수준이 올라갈 경우 GIS 대상 범위는 줄어들게 되므로 국민연금 수급액이 증가하여 빈 곤예방 기능을 갖출 때 국민연금제도와 GIS가 합리적인 관계를 형성할 수 있음. 국민연금제도가 지금처럼 소득대체율을 낮게 유지한다면 GIS 와 국민연금제도가 역할 균형을 달성하기 어려움 - GIS와 기초연금의 관계를 보면, GIS는 기초연금을 기반으로 최저소득을 보장. 기초연금은 넓은 대상범위로 인해 급여수준이 높지 않으므로 소득 비례방식의 연금이나 보충적인 급여가 더해졌을 때 적절한 소득보장기 능을 할 수 있음. 즉, 저소득자에게 기초연금 급여를 기본으로 하고 여기에 GIS 급여를 더한 금액이 최저보장목표를 달성할 수 있도록 설정할 수 있음 ○정책방안 - 급여수준 및 대상범위 설정과 관련하여 GIS는 최대급여액과 감액률의 설 정이 중요함: <GIS 최대급여액 = 최저보장목표수준 – 기초연금액> - 저소득 노인에 대한 공공부조제도인 국민기초생활보장제도(의료급여 제 외)의 생계급여와 기초연금을 아예 일원화시켜서 최저선의 기초보장 역할 을 하도록 하고, 2층에서 국민연금 등이 적정소득보장 역할을 하도록 할 수 있음. 국민연금 미수급, 저연금 등으로 인한 생활비의 부족분을 GIS로 보충함

1. 연구목적 ◆ 최근 취약계층 노동자의 노동환경 개선이 시대적 과제로 여겨짐에 따라 근로조건 기준을 정하는 「근로기준법」 적용의 중요성은 더욱 강조되고 있음 - 역사적으로 노동법은 근대 자본주의 체제 아래에서 사용자와 노동자 간 힘의 차이로 발생하는 부작용을 감소시키기 위해 제정되었으며, 그 중 「근로기준법」은 노동법 영역의 중심축 역할을 해오며 사회와 함께 발전해옴 ◆ 그러나 우리나라 5인미만 사업장은 「근로기준법」의 적용을 받지 못함 에 따라 5인미만 사업장에 종사하는 노동자는 여타의 노동자보다 열악 한 노동환경에 직면하고 있는 현실임 - 현행 「근로기준법」은 상시 5명 이상의 근로자를 사용하는 사업 또는 사업장에 적용되며, 4명 이하의 근로자를 사용하는 사업 또는 사업장 에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이 법의 일부 규정을 적용할 수 있다고 규정함 - 이로 인해 5인미만 사업장의 노동자는 부당해고 등의 구제신청 등 근 로계약과 관련한 다수 조항에서 제외되며, 근로시간의 제한이 없고, 연차 유급휴가조차 부여되지 않음. 게다가 장시간 노동에도 불구하고, 가산수당도 적용되지 않음에 따라 정당한 노동의 대가를 받지 못함. 또한, 직장 내 괴롭힘과 일·생활의 불균형 등 매우 열악한 노동환경에 노출되고 있음 ◆ 5인미만 사업장의 「근로기준법」 적용을 위한 국가인권위원회, 고용노 동행정개혁위원회 등의 권고 및 법안 발의에도 불구하고 5인미만 사업 장의 영세성 등을 이유로 여전히 「근로기준법」은 적용되지 않는 현실임 - 2020년과 2021년 모든 노동자에게 「근로기준법」을 적용하는 근로기 준법 일부개정 법률안이 다수 발의되었으나, 경영계의 극심한 반발과 「근로기준법」 적용에 있어서 5인미만 사업장의 영세성과 노동실태 파 악 미비, 영세 자영업자의 의견을 충분히 들어봐야 한다는 것을 이유로 국회 환경노동위원회 역시 2022년 1월 이에 대한 법안 논의를 보류함 - 즉 그간 다뤄지지 않았던 5인미만 사업장의 노동실태와 인식을 조망할 필요성이 대두됨. 이에 5인미만 사업장의 노동자와 사업장의 경영실태 및 사업주의 인식을 파악하고 이를 토대로 5인미만 사업장 노동환경 개선방안을 제안함 2. 연구방법 ◆ 5인미만 사업장 관련 법·제도 검토 및 해외사례 검토 - 「근로기준법」과 「중대재해처벌법」, 「대체공휴일법」 등 현재 우리나라법령 중 5인미만 사업장에 법의 일부 규정만 적용하거나 적용제외되는 법·제도를 검토하고 쟁점을 살펴봄. 이를 통해 법·제도적 측면에서 5 인미만 사업장의 노동자가 직면하고 있는 어려움이 무엇인지 파악하 고, 해외 주요국과의 비교를 통해 「근로기준법」 적용방안 등 시사점을 도출함 ◆ 기존 통계자료 분석: 5인미만 사업장 및 노동자 현황 - 통계청 「전국사업체조사」를 활용하여 우리나라 1인자영자를 제외한 5 인미만 사업장의 추이 및 산업분포 등을 살펴봄. 특히 5인미만 사업장 의 우리나라 노동시장에서 차지하는 위치를 가늠해보고, 조망의 필요 성을 드러냄. 이후 통계청 「경제활동인구조사 8월 부가조사」를 이용하 여 5인미만 사업장에 종사하는 노동자의 노동환경 특성을 살펴봄. 무 엇보다 성별비교를 통해 5인미만 사업장의 문제를 성인지적 관점에서 관찰하고자 하였음 ◆ 5인미만 사업장 노동자 및 사업주 실태조사 - 우리나라 5인미만 사업장의 70%가 위치한 도·소매업, 숙박 및 음식점 업, 제조업을 중심으로 노동자 470명과 사업주 200명을 대상으로 실 태조사를 실시함. 노동자 실태조사의 경우 노동환경뿐만 아니라 「근로 기준법」 적용에 관한 인식을 조망함. 사업주 역시 경영환경과 함께 「근 로기준법」 적용의 부담 등을 중심으로 조사를 시행함 ◆ 5인미만 사업장 사업주 및 전문가(노무사) 면접조사 - 5인미만 사업장을 운영하고 있거나 현장에서 발생하는 법·제도 위반 행동과 관련된 현장 특수적 지식을 체화하고 있는 이들을 대상으로 면 접조사를 진행함. 마을노무사로서 소규모 사업장에 법률자문을 제공하는 노무사 4명과 5인미만 사업장을 운영하는 사업주 6명을 대상으 로 집단면접을 실시함. 이를 통해 5인미만 사업장의 운영실태와 사업 주 기준에서의 「근로기준법」 적용방안을 살펴보고자 함 3. 연구내용 ◆ 제1장에서는 연구배경 및 목적, 연구방법 및 분석자료, 연구 추진체계를 서술함 - 역사적으로 노동법은 근대 자본주의 체제 아래에서 사용자와 노동자 간 힘의 차이로 발생하는 부작용을 감소시키기 위해 제정되었으며, 그 중 「근로기준법」은 노동법 영역의 중심축 역할을 해오며 사회와 함께 발전함. 특히 「근로기준법」은 최소한의 근로환경을 보장하고 더 나은 삶을 영위하기 위한 목적으로 제정되었으나, 5인미만 사업장은 「근로 기준법」의 다수 조항에서 제외됨에 따라 매우 열악한 노동환경에 직면 하고 있음. 그런데도 5인미만 사업장의 노동실태를 조망한 연구는 아 직도 미흡하며, 이는 5인미만 사업장의 실태를 파악하고 「근로기준 법」 적용을 위한 과정의 장애요인으로 작동하고 있음. 따라서 본 연구 는 5인미만 사업장의 노동실태 및 「근로기준법」에 대한 인식 등을 파 악한 후 노동환경 개선방안을 마련하고자 함 ◆ 제2장에서는 통계청 「전국사업체조사」와 「경제활동인구조사 8월 부가 조사」 등을 통한 우리나라 5인미만 사업장 및 5인미만 사업장 노동자의 특성을 드러냄 - 통계청 「전국사업체조사」, 「경제활동인구조사 8월 부가조사」 원자료를 이용하여 5인미만 사업장 현황 및 5인미만 사업장에 종사하는 노동 자의 노동환경을 살펴봄 - 「전국사업체조사」에 따르면 5인미만 사업장의 수는 2015년 이후 지 속해서 증가하고 있으며, 5인미만 사업장에 종사하는 노동자 수 역시 증가하는 것으로 조사됨. 즉 5인미만 사업장이 우리나라 노동시장에 서 매우 중요한 사업장임을 확인함 - 「경제활동인구조사 8월 부가조사」를 통해 5인미만 사업장 노동자의 특성을 살펴본 결과, 5인미만 사업장의 노동자는 여타 사업장보다 노 동시간이 가장 길고, 임금수준은 가장 낮은 것으로 나타남. 즉 「근로기 준법」의 보호를 받지 못함에 따라 장시간 노동-저임금의 노동환경에 노출되고 있으며 이중노동시장이 심화하는 결과를 보임 - 특히, 5인미만 사업장은 다른 사업장에 비해서 성별임금격차가 극심한 사업장이자 최저임금 미만을 받는 노동자의 비중이 가장 높음. 2021 년 최저임금미만율은 26.8%에 달하고 있으며, 남성보다 여성의 최저 임금미만율이 심각한 것으로 나타남. 또한, 최저임금뿐만 아니라 국민 연금, 건강보험, 고용보험 가입률 역시 가장 낮은 사업장으로 조사됨 - 이처럼 5인미만 사업장 노동자의 노동환경이 매우 열악한 가운데, 5인 미만 사업장의 노동자는 노동3권을 보장받지 못하고 있는 결과를 보 임. 특히 5인미만 사업장의 노동조합 조직률은 1.0%로, 5인미만 사업 장의 노동자는 열악한 노동환경에 직면하고 있음에도 이들의 이해를 대변할 결사체가 없는 현실임 ◆ 제3장에서는 우리나라 5인미만 사업장 법 적용을 제외하고 있는 현황과 해외사례를 검토함 - 「근로기준법」과 「중대재해처벌법」, 「대체공휴일법」 등 현재 우리나라 5인미만 사업장에 일부 조항이 적용되거나 적용 제외되는 법령을 검토 하고 쟁점사항을 도출함. 특히 과거 헌법재판소의 판결을 토대로 「근 로기준법」 미적용에 대한 법률적 판단을 살펴보았으며, 5인미만 사업 장에 적용 제외되는 「근로기준법」의 조항을 살펴봄. 이를 통해 5인미 만 사업장의 노동자가 직면하고 있는 열악한 노동환경을 가늠해봄 - 독일, 프랑스, 미국, 일본을 중심으로 노동법의 사업장 규모에 따른 차 별적 적용을 검토함. 그중 사업장의 근로자 수를 기준으로 노동관련 법 령의 적용범위를 달리하는 대표적인 예가 독일의 해고보호법이라 할 수 있는데 이는 오직 해고에 한해서임. 그것도 신규채용의 촉진이 목적 이지, 우리나라처럼 노동기본권이 의도적으로 침해당하는 것을 방치 하는 상황과는 다른 것으로 해석됨 - 결론적으로 사업장 규모에 따라 획일적으로 주요 근로조건 규정의 적 용상 예외를 인정하고 있는 입법례는 찾아보기 어렵다는 것이 중론임. 다만 국가별로 예외적인 상황에 대한 수용 역시 존재하는 것이 현실이 므로 우리도 각국의 장점은 최대한 살리되, 보편적인 노동기본권의 가 치는 보장하는 방향으로 입법과정을 다시 한번 고려할 필요가 있음 ◆ 제4장에서는 5인미만 사업장의 노동자 및 사업주를 대상으로 노동환경 및 「근로기준법」 적용에 관한 인식 등에 대해 실태조사를 실시함 - 우리나라 5인미만 사업장의 노동환경을 살펴보기 위해 우리나라 5인미 만 사업장의 약 70%가 집중된 도·소매업, 숙박 및 음식점업, 제조업 5 인미만 사업장에 종사하는 노동자 470명을 대상으로 실태조사를 실시 함. 다만, 가맹본부에 의해 노동조건이 통제되는 편의점, 프랜차이즈등 가맹점은 제외함. 주된 조사내용으로는 「근로기준법」 적용제외로 인한 열악한 노동환경뿐만 아니라 「근로기준법」이 얼마나 준수되고 있 는지의 여부를 확인하였고, 「근로기준법」 적용에 대한 인식도 조사함 - 실태조사 결과, 다음과 같은 주요 결과를 도출함. 첫째, 5인미만 사업 장의 노동자가 5인미만 사업장을 선택한 주된 이유로는 고용안정이나 노동환경, 업무적성 등의 요인보다는 집과의 거리나 취업이 어려워서 로 나타나 5인미만 사업장 일자리에 대해 ‘언제든 진입하고 퇴출할 수 있는 일자리’ 혹은 ‘쉽게 일할 수 있는 일자리’ 정도로 인식되는 것으로 나타남 - 둘째, 5인미만 사업장 노동자는 「근로기준법」에 의해 근로계약을 체결 하고 근로계약서를 교부받아야 함에도 불구하고 근로계약은 주로 구 두계약으로 이루어지고 있었으며, 근로계약서 역시 교부받지 못하는 결과를 보임. 또한, 임금명세서 역시 교부받지 못하는 비중이 높아 자 신의 임금정보를 파악하지 못하고 있음 - 셋째, 5인미만 사업장의 노동시간은 주당 평균 46.3시간을 일하고 있 음에도 가산임금을 받는 노동자의 비중이 9.6%에 불과함. 즉 장시간 노동과 저임금의 구조가 명확히 드러남 - 넷째, 5인미만 사업장의 열악한 노동환경에도 불구하고 5인미만 사업 장의 노동자는 자신들의 이해대변을 위한 노동조합 설립 등 초동주체 로서의 부담이 매우 높은 것으로 확인됨. 따라서 이들의 조직화 방식 에 대한 고민이 요구됨 - 다섯째, 5인미만 사업장은 「근로기준법」의 적용을 받지 못하거나 적용 받더라도 법 준수가 제대로 이루어지지 않고 있는 현실에서 5인미만 사업장에 종사하는 노동자 중 「근로기준법」에 대해 알고 있다는 비중은 10.4%에 그침. 이에 대한 인식개선이 요구됨 - 마지막으로 「근로기준법」 적용에서도 전면적용보다 순차적 적용방식 이 현실적일 것으로 응답함 - 5인미만 사업장의 노동자뿐만 아니라 5인미만 사업장을 경영하는 사 업주 200명을 대상으로 실태조사를 수행함. 조사내용은 주로 경영상 태 및 「근로기준법」 적용에 관한 인식과 부담수준으로 이루어짐 - 5인미만 사업장의 사업주 실태조사 주요결과는 다음과 같음. 첫째, 사 업장의 평균 상시근로자 수는 2.2명이었고, 2021년 연평균 매출액은 4.3억원으로 영세성이 높은 것으로 나타남. 특히 절반에 가까운 비중 이 향후 경영환경이 악화할 것으로 전망함 - 둘째, 5인미만 사업장이라 하더라도 4대 보험은 의무가입이나 5인미 만 사업장에 종사하는 노동자의 고용보험 가입률은 70.3%였고, 국민 연금 59.9%, 건강보험 60.8%, 산재보험 78.2%에 불과함 - 셋째, 5인미만 사업장의 사업주 중 5인미만 사업장이 「근로기준법」의 어떠한 조항에 적용되고 배제되는지를 정확히 인지하고 있는 비중은 11.0%에 그침. 5인미만 사업장의 노동자와 마찬가지로 사업주를 위한 교육의 필요성이 드러남 - 넷째, 현재 「근록기준법」의 제외 조항 중 유급 연차휴가와 가산임금의 적용에 큰 부담감을 보임. 쉽게 말해 인력관리 등에 관한 사항과 적은 매출액과 경영상황 악화로 인해 비용이 수반되는 요인의 거부감이 심 각함. 마지막으로 5인미만 사업장의 사업주는 현재 사업장에 「근로기 준법」이 적용될 시 고용과 임금수준의 조정을 통해 자신에게 가해질 경제적 충격을 완화할 것으로 관찰됨 ◆ 제5장에서는 5인미만 사업장의 사업주 및 5인미만 사업장 관련 전문가 를 대상으로 면접조사를 실시함 - 5인미만 사업장을 운영하고 있거나 현장에서 발생하는 법·제도 위반 행동과 관련된 현장 특수적 지식을 체화하고 있는 이들을 대상으로 면 접조사를 진행함. 마을노무사로서 소규모 사업장에 법률자문을 제공 하는 노무사 4명과 5인미만 사업장을 운영하는 사업주 6명을 대상으 로 집단면접을 실시함. 이를 통해 5인미만 사업장의 운영실태와 사업 주 기준에서의 「근로기준법」 적용방안을 살펴보고자 함 - 주요 결과는 다음과 같음. 상시 고용 인원이 5인미만인 소기업 사업장 사용주는 직원 노동조건을 임의로 결정하고 수시로 변경하고자 하는 동기를 구조적으로 갖게됨. 즉, 노동법제도의 표준적 기준과 노동자와 의 합의라는 범위 내에서 직원 노동조건을 결정함. 그러나 일부 사용자 는 위법적인 경영 수법을 실천하는데, 탈법적인 방식으로 직원의 월급 과 퇴직금을 체불하거나 줄여서 주고, 노동자와 합의라는 미명으로 사 용자의 의무인 4대 보험 가입을 회피하며, 법적 의무는 아니지만 주기 로 약속했던 연차휴가(수당)나 초과근로수당을 자의적으로 주지 않고 있음. 이러한 경영 수법은 단기적으로는 이익을 가져다줄지 몰라도, 노 동자의 권익과 사업의 지속 가능성을 심각하게 침해하고 사회적으로 도 불안정성을 키우는 결과임 - 한편, 이렇듯 소기업 사업주가 직원 노동조건을 임의로 결정하는 현상 이 상대적으로 활성화된 데는 여러 조건이 얽혀 있음. 노동현장의 맥락 측면에서 보면, 일반적으로 소기업에서 사업주는 노동자와 얼굴을 맞 대고 일하며, 다른 노동자보다 더 많이 일하고 더 많이 책임지고 있는 현실, 소상공인끼리 교류하는 연결망에서 유통되는 정보와 지식, 그리고 다른 사업장의 경영사례 습득을 들 수 있음. 이어서 노동현장에서 사용자가 직원의 노동조건을 임의로 결정하더라도 불법으로까지 가지 않도록 개입하는 중재적 조건은 다음과 같은 것들이 있음. 첫째, 소기 업에서 일하는 노동자가 노동권익 관련 지식을 얼마나 많이 가지고 있 는가, 그리고 이를 바탕으로 행동할 의지가 얼마나 충만한가 등이 중요 함. 둘째, 정부 당국의 정책적 개입이 중요함. 정부 당국의 개입은 사업 주의 행동에 대한 감시와 법률 위반 사항에 대한 제재 측면에서 이뤄질 수도 있고, 소규모 사업체 사용자의 모범적인 행동을 유인하는 지원의 측면에서도 이뤄질 수 있음 ◆ 제6장에서는 연구결과를 토대로 정책방안을 제안함 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 5인미만 사업장 노동환경 개선을 위해 「근로기준법」 적용을 제안함 - 「근로기준법」의 도입은 ‘전면적용’, ‘사회·경제 여건을 고려한 시행유 예 및 단계적 검토’, ‘ 「근로기준법」의 단계적 적용방안을 제안함. 그중 「근로기준법」 적용의 원칙은 ‘예외 없는 전면적용’임. 즉 현행 「근로기 준법」 제11조제1항 본문중 “상시 5명 이상의 근로자를 사용하는 사업 또는 모든 사업장에 적용한다”를 “모든 사업 또는 사업장에 적용한다” 로 하고 같은 항 단서를 삭제하며, 같은 조 제2항 및 제3항을 각각 삭 제할 필요성을 제안함. 둘째, 사회·경제 여건을 고려한 시행유예 및 단 계적 검토는 5인미만 사업장에 대해서도 「근로기준법」을 전면 적용하 되, 해당 사업장에 대한 경제적 부담을 완화하기 위해서 정부는 고용보험법 등을 통한 지원제도를 마련하는 한편, 일정기간(2∼3년간) 근 로감독 및 위반 적발시 처벌을 유예하는 방식의 계도기간 부여 방안임. 마지막으로 단계적 적용방안은 「근로기준법」 중 현재 적용되지 않는 조항을 순차적으로 적용하는 방식을 제안함 ◆ 최저임금 위반 및 임금체불 사업장에 대한 적극적 대응: 근로감독관 규모 확대 및 권한 강화 - 국제노동기구(ILO) 제135호 권고의 14(a)항에 따르면 중앙정부는 노 동자가 이해할 수 있는 언어로 최저임금을 알려주어야 함. 그러나 현행 「근로기준법」은 사업주에 대해 최저임금 주지의무를 규정하지 않을 뿐 아니라, 중앙정부나 사업주가 노동자에게 최저임금을 알려야 할 책임 에 관해 명확히 규정하지 않고 있음. 그러나 임금명세서에 최저임금이 명시되지 않음에 따라 노동자는 자신의 시간당 임금이 최저임금을 초 과하고 있는지, 미만인지 판단하기 어려운 현실임. 따라서 「근로기준 법」 제48조(임금대장 및 임금명세서), 동법 시행령 제27조의2(임금명 세서의 기재사항) 내에 노동시간과 시간당 임금을 명시하도록 하고, 법 적 최저임금 역시 명시하도록 할 필요가 있음. 즉 5인미만 사업장의 노 동자가 최저임금 위반 여부를 판단할 수 있는 정보를 제공해야 할 것임 - 국제노동기구의 제131호 협약 제5조는 최저임금과 관련된 규정의 효 과적인 적용을 보장하기 위하여 취하여 할 적절한 조치로 적절한 근로 감독을 명시하고 있음. 그러나 현재 우리나라 근로감독관 1명이 감독 하는 사업장 수는 900여 개에 달하고 있으며, 불시감독의 권한이 원칙 적으로 부인되고 있음. 따라서 근로감독관의 증원뿐만 아니라 불시감 독권 등의 권한 부여가 시급함 ◆ 일반노조를 활용한 5인미만 사업장 노동자 조직화 - 5인미만 사업장의 노동자를 조직화하기 위해서는 사업장 단위의 기업 별 노조‘설립’보다 일반노조‘개별가입’을 통한 연대활동에 초점을 맞출 필요가 있음. 가령, 한국노총은 2021년 전국단위 일반노조인 ‘연대노 조’가 설립하였으며, 플랫폼노동자 및 영세사업장 노동자 등 여러 업종 과 계층의 노동자가 가입되어 있음. 5인미만 사업장의 노동자 역시도 일반노조 가입과 단체교섭을 통해 노동환경이 개선될 수 있을 것으로 기대됨. 물론, 이를 위해서는 5인미만 사업장의 노동자를 조직화 할 수 있는 한국노총 차원에서의 다양한 현장지원이 요구되는데, 특히 이를 위해서는 현장활동가의 적극적 채용이 동반되어야 할 필요가 있음 - 단체교섭의 방식으로는 중앙차원의 연대노조 또는 지역노조와 지역사 용자단체의 교섭방식인 지역 집중교섭을 고려해 볼 수 있음. 이를 위해 서는 중앙차원의 연대노조 또는 지역노조와 교섭할 수 있는 사용자 단 체 결성이 요구됨. 두 번째는 연대노조 또는 지역노조와 사용자와 공동 으로 교섭하는 공동교섭/집단교섭 방식도 존재하며, 마지막으로 연대 노조 또는 지역노조가 개별 사용자와 교섭하는 대각선 교섭 방식도 고 려해 볼 수 있음. 다만, 대각선 교섭의 경우, 교섭사업장의 수에 따라 물리적으로 불가능할 수도 있다는 점을 유의하여야 함 ◆ 5인미만 사업장 노동자 및 사업주 대상 교육프로그램 의무화 필요 - 실태조사 결과, 5인미만 사업장의 노동자와 사업주 모두 「근로기준법」 에 대한 이해도가 낮은 것으로 확인됨. 즉 법 위반을 하더라도 이를 스 스로 판단할 수 없음을 의미함. 따라서 이들을 대상으로 「근로기준법」 에 대한 교육이 요구됨 - 현재 우리나라의 법정 의무교육과 동일하게 5인미만 사업장 노동자 대 상으로 ‘근로기준법에 관한 교육’이 「근로기준법」에 담겨 의무교육으 로 신설될 필요가 있음. 이를 통해 5인미만 사업장 노동자의 권리의식 을 향상시킬 수 있을 것이며, 「근로기준법」 도입 시 중앙정부의 관리· 감독의 부담도 크게 낮출 수 있을 것으로 기대됨 ◆ 두루누리 사회보험료 지원대상자의 확대 - 5인미만 사업장은 4대 보험 의무가입 사업장임에도 불구하고 노동자 의 4대 보험 가입률은 낮았는데, 이러한 배경에는 사업주의 금전적 부 담 자리하고 있음. 물론, 중앙정부는 이를 위해 사업주와 소속 노동자 의 고용보험료와 국민연금의 80%를 지원하는 ‘두루누리 사회보험료 지원사업’을 시행하고 있으나, 지원대상은 사업장에 고용된 노동자의 월평균 보수가 230만원 미만이며 지원신청일 직년 1년간(소득세법에 따른 일용근로자는 직전 6개월) 고용보험과 국민연금 자격취득 이력 이 없어야 하는 등 기준이 현장의 현실과 다소 괴리가 존재함. 따라서 두루누리 사회보험료 지원대상 자격조건 완화할 필요성이 대두됨

1. 연구 목적 ◆ 우리는 지금 ‘기후위기’라는 인류 역사상 가장 큰 도전적 상황에 부딪쳐 있음. 산업혁명 이후 인류는 역사상 유례없는 경제성장을 이룩했지만 그동안 엄청난 온실가스 배출로 지구를 생존의 위기에 빠트렸음. 화석 에너지를 기반으로 한 현대적 산업화의 모순적 결과로 이제는 세계가 성장과 기후보호 사이에서 갈등과 정책적 어려움을 겪고 있음. ◆ 한국은 국제적으로 ‘기후악당’이라는 비난을 면치 못하고 있으며, 지난 해와 올해도 계속 탄소 배출량이 늘어나고 있어 탄소중립의 목표에 역 행하고 있음. 앞으로 기후위기 대응에 대한 국제적 압력은 더욱 거세질 것으로 보여 수출지향적인 한국의 산업은 커다란 난관에 직면해 있음. ◆ 이에 본 연구는 ‘정의로운 전환’의 관점에서 기후위기 대응을 위한 정책 적 과제와 노조의 대응전략을 모색하는 데 목적을 둠. 정의로운 전환이 란 기후위기 대응을 위한 단호한 정책은 필요하되 그 과정은 민주적으 로 이루어져야 하며(절차적 정의), 그 효과는 노동자 또는 취약계층에 불리하게 작용해서는 안 된다는 것(실질적․결과적 정의)을 의미함. 2. 연구방법 ◆ 전체적으로 국내외 문헌 및 연구자료 분석, 탄소중립 관련 법 및 조례 분 석과 노조 간부 설문조사를 실시하였음. ◆ 문헌 및 연구자료 분석은 주로 2장과 4장에서 사용되었음. 2장에서는 석탄화력발전, 자동차산업(퇴장산업)과 재료산업(변신산업) 및 기후친 화적 산업(성장산업)과 관련된 국내외 문헌과 연구자료를 수집, 분석하 였음. 4장에서는 스코틀랜드의 국가 주도의 정의로운 전환과 독일 루르 지방에서 일어난 지역 전환의 모범사례를 분석하였음. ◆ 탄소중립 관련 법 및 조례 분석과 설문조사는 3장에서 활용함. 「기후위 기 대응을 위한 탄소중립․녹색성장 기본법」과 17개 광역지자체 탄소중 립기본조례의 내용을 정의로운 전환 구현을 위한 실질적 정의와 절차적 정의 보장이라는 측면에 초점을 맞추어 분석함. 또한 노조 간부의 탄소 중립과 정의로운 전환에 대한 인식과 노동조합의 준비·대응 현황, 노동 조합의 산업·지역차원 참여 및 대응 현황을 파악하기 위해 2022년 7월 23일 ~ 7월 27일 사이에 “2050 탄소중립 추진과 정의로운 전환에 대한 노조간부 인식조사”를 실시하였음. 대상은 한국노총 산별연맹(노조), 지역본부․지역지부 노조 간부였으며, 각 조직당 1부씩 총 98부를 배포 하여 88부(수거율 89.8%)가 수거됨. 3. 연구내용 ◆ 2장에서는 탄소중립이 산업과 노동에 미치는 영향과 노조의 과제에 대 해 3개의 유형으로 구분하여 살펴봄. - 탄소중립으로 사라지는 ‘퇴장산업’(석탄화력발전․내연기관차)은 보상 과 사업전환 및 지역의 산업정책적 프로그램을 담은 ‘출구전략’이 필 요함. 지역적으로는 석탄화력발전은 충남 및 경남, 내연기관차는 부· 울·경 및 충남이 특히 영향을 많이 받을 것으로 보여 이 지역에 노사민 정 및 전문가로 구성되는 사회적 업종협의체가 필요함 - 탄소중립으로 발전하는 ‘성장산업’(신재생에너지․에너지 효율․기후친 화적 모빌리티 등)은 기술투자와 전문인력 양성책 등의 ‘성장전략’이 요구됨. 이 산업이 발전되어야 기후위기 대응도 가능하고 퇴장산업에 서 사라지는 일자리를 상쇄할 수 있음. - 사라지지는 않지만 탄소배출량이 특히 많아 생산방식의 근본적인 탈 바꿈이 요구되는 ‘변신산업’(철강․석유화학․시멘트 등 재료산업)은 막 대한 비용이 드는 설비개조나 그린 제품의 시장형성 등을 위한 지원책 (‘변신전략’)이 필요함. 이 산업이 변신에 실패하면 퇴장산업의 두 배 나 되는 일자리(21만 2천명)가 고용위기에 직면함. 지역적으로는 철 강은 경남·북 및 충남, 석유화학은 전남 및 울산, 시멘트는 경기 및 충 남·북에 해당 업종협의체가 시급함. - 이러한 출구전략, 변신전략 및 성장전략이 잘 어우러져야 산업전환에 서 나타나는 고용불안을 해소하고 고용의 질도 높아질 수 있음. - 2장의 연구 결과가 주는 전체적인 메시지는 탄소중립으로 고용의 양 과 질이 저하될 것이라는 우려는 일반화될 수 없다는 것임. 이는 우리 가 어떤 정책을 펴느냐에 달려 있음. 따라서 중앙(총연맹), 산업 및 지 역, 사업장 차원에서 노조의 중층적인 정책적 개입이 중요함. - 먼저 총연맹에서는 노조의 전체적인 정책적 지향점을 수립하고, 중앙 차원의 사회적 대화를 이끌어 감. 또한 지역적으로는 그 특성에 따라 사회적 업종협의체를 구성하고 그에 맞는 전환전략(출구전략이나 성 장전략 또는 변신전략)을 모색하고 실천해 나가야 할 것임. 사업장에 서는 구체적인 미래의 비전을 세워 ‘미래협약’을 통해 기후위기 대응 을 위한 노사 파트너십을 형성해야 할 것임. ◆ 3장에서는 우리나라의 2050 탄소중립 관련 국가 및 지역의 법제도(탄 소중립기본법과 17개 광역지자체 탄소중립기본조례)의 내용을 정의로 운 전환 구현을 위한 이행체계, 특히 실질적 정의 구현(불평등 해소)과 절차적 정의 구현(이해당사자의 참여 보장)이라는 측면에 초점을 맞춰 살펴보고, 노조 간부의 탄소중립과 정의로운 전환에 대한 인식과 노동 조합의 산업·지역차원 참여 및 대응 실태에 대한 설문조사 결과를 분석 하며, 이에 기초하여 시사점 및 노동조합의 과제를 도출함. - 현행 탄소중립기본법은 정의로운 전환에 대한 정의와 규정을 마련했 지만, 정의로운 전환을 위한 이행체계 구축(국가·산업·지역·기업차 원 정의로운전환계획 수립·이행, 이행점검, 개선 및 미이행시 책임소 재와 책임의 내용 규정, 위원회 설립 및 구성시 노동자 등 계층 대표성 구현) 구축, 정의로운 전환 기금 설치·운용관련 규정이 빠져있음. 현 행 법제도는 정의로운 전환 구현을 위한 법적 절차와 정책수단이 크게 미흡하여, 정의로운 전환의 이행 담보를 위해 정의로운 전환 관련 내 용이 보완되거나 별도의 정의로운 전환법 제정이 필요함. - 탄소중립기본법의 한계는 지방자치단체 탄소중립기본조례에 영향을 미쳐, 지자체 탄소중립기본조례는 탄소중립기본법보다 더욱 정의로 운 전환 구현 관련 내용이 미흡하고, 따라서 정의로운 전환 이행체계 구축 및 지원방안과 관련된 내용이 보완되거나 별도의 조례 제정이 필 요함. 17개 광역지자체 탄소중립기본조례 가운데 탄소중립기본계획의 항목으로 정의로운 전환 관련 사항을 포함하도록 한 조례는 전무한 상황이고, 대다수 지자체 조례에서 정의로운 전환은 정의로운전환 지 원센터 설립에 그치고 있음. 4개 광역지자체 조례는 정의로운 전환 지 원 관련 규정이 아예 빠져있음. 지방 탄소중립위원회 구성 시 노동자 등 사회계층의 대표성이 반영될 수 있도록 규정한 것으로 볼 수 있는 조례는 4개(인천시, 충청북도, 부산시, 대전시)에 불과하고, 광역지자 체 탄소중립위원회 위원으로 노동자대표가 참여하는 사례는 존재하 지 않음. 핵심 이해당사자인 노동자 대표가 지역 탄소중립 대응과정 에서 철저히 배제되고 있는 것임. 이는 노조간부 인식조사를 통해서 도 확인됨. - 노조간부 인식조사 결과 산업 및 지역 차원의 대응에 노조가 배제되고 있는 것으로 나타남. 산업·업종의 이해관계자 참여 거버넌스 기구가 필요하다는 응답이 98.9%에 이르는데 비해, 소속 산별연맹(노조)의 중앙부처와의 의사소통 및 정보교환이 이루어지지 않고 있다는 응답 은 76.9%에 이름. 특히 산별연맹(노조)의 경우 이루어지지 않고 있다 는 응답이 92.6%에 이름. 또한 지역차원의 다양한 이해관계자 참여 거버넌스 기구가 필요하다는 응답이 96.5%에 이르고, 지역본부는 100%에 이르는데 비해, 소속 지역조직의 지자체와의 의사소통 및 정 보교환이 이루어지지 않고 있다는 응답이 76.1%에 이름. 이루어지고 있다는 응답이 지역본부는 25.0%, 지역지부는 6.6%에 불과함. - 노조간부들은 ‘정부의 2050 탄소중립 정책과 탄소중립·녹색성장기 본법의 취지 및 필요성’에 대한 공감도(80.7%)가 높으나 ‘2050 탄소 중립 정책대응이 산업 및 기업중심으로 추진’되고 있다고 보는 것으로 나타났음. 2050 탄소중립 추진에 따른 산업전환 과정에서 필요한 정책들의 중요도와 이에 대한 정부의 대응수준에 대한 인식을 조사한 결 과, 전반적으로 정책의 중요도는 높은데 비해, 정부의 대응수준은 크 게 미흡한 것으로 평가하는 것으로 나타났음. 그리고 노동자 보호를 위해 필요한 정책들에 대한 정부의 대응수준이 크게 낮은데 비해, ‘기 업의 경쟁력 제고’를 가장 잘하고 있다고 응답함으로써 산업구조 전환 에 따른 정부의 지원방안이 노동자보다는 기업지원에 초점을 맞추고 있다고 인식하는 것으로 나타났음. - 3장의 분석결과는 다음과 같은 노동조합의 과제를 제시함. 중앙차원 에서는 탄소중립기본법의 개정과 실행법으로서 정의로운 전환법 제 정, 노동자 대표를 비롯한 이해당사자 계층의 참여 보장 및 확대, 다양 한 차원의 사회적 대화 지원 제도화, 산별연맹(노조) 및 지역조직, 단 위노조에 대한 정의로운 전환 관련 홍보 및 교육 강화와 정책역량 강 화 지원, 산업정책 의제 개발 및 개입 필요에 대한 인식제고, 시민·환 경 및 기후위기 취약계층과의 연대 강화가 필요함. 지역차원에서는 지자체 탄소중립기본조례의 제·개정과 정의로운 전환 기본조례 제정, 지역에서 정의로운 전환의 모범사례 구축 및 확산 방안 모색, 지역 거 버넌스 체계 구축이 필요하며, 사업장 차원에서는 노조의 기후위기 대응 및 정의로운 전환의 교섭 의제화, 사업장 내 온실가스 감축 실현 노력이 필요함. ◆ 4장에서는 스코틀랜드와 독일 루르 지역 전환 사례를 통해 국가 차원과 지역 차원의 전략적 과제를 살펴보았음. 사례 분석이 주는 교훈은 국가 와 지역 차원에서 잘 조직되고 구조화된 접근이 정의로운 전환의 성공 요인이라는 점임. 따라서 국가 차원과 지역 차원에서 노동조합의 정책 적 접근이 요구됨. - 스코틀랜드는 2045년 순 배출 제로라는 야심찬 기후 변화 목표를 약 속하고, 노동조합 수준에서 보다 포괄적인 과정을 밟고 있음. ‘정의로 운 전환, 고용 및 공정 노동부’를 신설하여 전환 계획 수립과 실행을 국가 차원에서 책임 있게 관리하고 있으며, 정부에 조언하는 다중 이 해관계자 위원회를 두고, 노동조합과 시민사회는 야심찬 기후 행동을 추진하고 있음. - 노총은 국가가 이해당사자를 모아 의견을 들을 수 있도록 국가 차원의 사회적 대화를 요구하고 적극적으로 참여해야 함. 또한 국가로 하여금 책임 있는 집행을 위한 절차를 제시하도록 요구해야함. 성공적이고 효 과적인 전환을 위해서는 행정 부처 간, 심지어 정부 명령까지도 조정 이 필요할 것임. 특히 지역 개발 정책과 부문별 정책은 정의로운 전환 을 지원하기 위해 효과적으로 결합되어야함. 이것은 국가로 하여금 수 평적 및 수직적 조정 과제를 제시하도록 할 것임. - 그리고, 국가의 보다 엄격한 규제와 공유를 포함한 국가의 더 큰 개입 을 요구할 필요가 있음. 이를 통해 신재생 에너지 분야의 공공성을 강 화해야 하며, 이외에도 국가로 하여금 ‘지역 개발 기금 조성’, ‘영세 중 소기업의 탄소 배출 감소를 위한 지식과 기술 개발 지원’, ‘녹색 참여 예산의 구현’, ‘지불 능력과 연계되는 감축 관련 비용’, ‘오염자 부담’ 을 원칙으로 하는 탄소 가격 책정 등 공공 정책을 구사하여 기후 문제 와 불평등 문제를 하나의 과제로 묶어 정의로운 전환의 핵심적인 접근 방식을 창출할 수 있도록 요구해야 함. - 전환에서 지역 차원의 문제는 구조조정 조치의 영향을 받는 특정 작업 장을 넘어서 지역 및 지역 경제의 미래를 해결하는 것임. 루르 지역은 20세기 국가 무연탄의 80%를 채굴하면서 독일 산업의 중심지였지만 현재 석탄과 철강 생산에서 벗어나 에코 산업, 지식 기반 서비스 및 재 생 에너지 지역으로 탈바꿈했음. 1957년 시작하여 2018년 폐쇄가 완 료되기까지 60여년의 시간이 걸렸고, 막대한 정부 보조금이 지급되었 음. 1990년 이후 지역의 생태 재건, 청정 및 도시 활성화를 중심으로 하는 다양화 및 재산업화를 이루었고, 지식 기반경제, 신재생에너지, 친환경 산업의 새로운 도약으로 능동적으로 구조 변화를 이루어 중소 기업의 역할을 강화하고, 기술 이전 및 산업다각화를 촉진하였음. - 노총 지역 본부와 산별 연맹은 산업 및 지역 특성에 근거하고 ‘지역 맞 춤형 전환’이 되도록 지역의 기회와 과제를 파악하여 전환 전략의 기 반을 마련하여야 함. 기후 변화에 따른 구조조정에서 지속 가능하지 않은 산업과 에너지원에 의존하는 것은 노동자와 지역 사회의 혼란을 더할 수 있음. 독일 루르 지역에서 초기 석탄 산업을 보존하고 석탄 일 자리를 유지하는 데 보조금과 지원 계획을 투입한 결과 구조적 변화를 늦추고 미래 지향적인 정책과 혁신을 방해하여 다음 세대를 위한 새로 운 일자리 기회를 가로막은 것을 교훈으로 삼아야 함. - 또한 지역은 투자 및 사업다각화가 이루어지는 현장임. 지역 본부와 산별 연맹은 지역의 특성을 감안하여 지역 구조적 정책이 무엇을 전달 할 수 있는지에 대해 현실적이어야 함. 기존 산업 현장의 재개발 가능 성, 새로운 혁신을 위한 연구 및 기술 센터의 유치, 기존 산업에서 발 생한 전문 지식 및 기술을 활용한 친환경 산업과 친환경 에너지 계획 수립 가능성 등을 면밀히 분석하고 검토하여야 함. 위로부터 상향식 활동이 중요하지만 지역 차원의 구조정책 프로그램이 지원됨으로써 균형있고 성공적인 전환이 될 것임. 특히, 노총 지역 본부는 지역 전환 에서 핵심 역할을 할 수 있어야 하며, 지역 본부를 중심으로 지역 거버넌스를 구축해야 함. 지역 이해관계자, 신생 기업 및 시민사회를 계획 프로세스에 참여시키는 것은 지역 경제 개발 기관의 협력을 이끌어낼 수 있고, 지역에 대한 창의적인 아이디어와 전망을 활용할 수 있으며 지역이 내생적 잠재력으로부터 혜택을 받을 수 있도록 함으로써 지역 저항을 줄일 수 있을 것임. - 5장에서는 기후 위기 대응이 산업과 노동에 미치는 영향(제2장), 탄소 립기본법과 광역지자체 탄소중립기본조례의 정의로운 전환 관련 조 항 및 노조간부 인식조사 결과 분석(제3장), 스코틀랜드와 독일의 해 외 사례(제4장) 분석 결과를 토대로 정책 과제를 도출하였음. 정의로 운 전환의 실행에서 정부와 노동조합의 역할이 중층적으로 필요하다 는 관점에서 중앙과 지역·산업, 그리고 사업장 차원에서 정부와 노동 조합의 역할을 정리하는 방식으로 접근하였음. 4. 결과 및 정책적 시사점 1) 정부의 과제 ◆ 중앙 차원 - 먼저, 정부는 탄소중립기본법의 개정 및 실행법으로서 정의로운 전환 에 입각한 원칙과 내용을 반영하는 개별법(정의로운 전환법) 제정과 이행을 강제할 규정을 보완할 필요가 있음. - 정부는 산업, 노동, 환경, 인프라 등 다양한 의제를 포괄하는 컨트롤 타 워로서 통합적 계획과 정책을 수립해야 함. 이를 위해 이해당사자를 한 데 모으고 모든 다양한 의견을 들어야 함. 이는 국가의 조치가 어디에 초점을 맞춰야 하는지에 대해 다양한 관점을 확보하고 행동에 대한 합 의를 수렴할 수 있을 것임. 또한 정부는 전환의 범위를 성장, 결속, 평 등을 촉진하는 방향으로 넓혀야 함. 이것은 모든 산업, 모든 지역, 모든 국민을 포괄하여야 한다는 것으로 그 누구도 뒤처지지 않고 공정한 방 식으로 기후 변화에 기여하도록 프레임 워크를 개발해야 함. - 정부는 책임 구조와 전환의 절차적 과정이 국가 정책으로 구체화되는 로드맵을 제시해야 함. 성공적이고 효과적인 전환을 위해서는 행정 부 처 간, 심지어 정부 명령까지도 조정이 필요할 것임. 특히, 지역 개발 정책과 부문별 정책이 효과적으로 결합되어야 하고, 산업 정책과 노동 정책도 함께 조율되어야 함. 또한 전환에는 많은 변화와 위험이 따를 것임. 정부는 전환의 기준 설정과 공공성을 강조한 제도와 지원 시스템 을 제공해야 함. 노동시장, 사회 혁신 구조, 산업 및 지역 정책의 통합 적 구현과 공공 투자, 공공 소유, 공공 직업 훈련 강화 등을 통해 정의 로운 전환을 가속화하고 새로운 고품질 일자리를 보장해야 함. ◆ 지역·산업 차원 - 지역은 구조조정 조치의 영향을 받는 특정 작업장을 넘어서 지역 및 지역 경제의 미래를 해결하는 장소임. - 먼저, 탄소중립기본조례의 제·개정 또는 정의로운전환 기본조례와 같 은 개별 조례 제정을 통해 탄소중립 및 정의로운 전환 실현을 위한 이 행체계 구축 및 지원방안 마련 등 법·제도적 기반이 마련되도록 해야 할 것임. - 정부는 지역 공동화와 지역 간 불균형이 야기되지 않도록 지역 전환 기금과 정책을 마련해야 함. - 지역 거버넌스는 지역 전환의 성공 요인임. 중앙 부처가 혁신 정책을 책임지고 지역 전문화를 촉진하여 상향식 지원과 하향식 활동이 균형 을 이루도록 해야 함. 지역 이해관계자, 신생 기업 및 시민 사회를 참 여시키는 것은 지역 경제 개발 기관의 협력을 이끌어 낼 수 있고, 지역 에 대한 창의적인 아이디어와 전망을 활용할 수 있으며 지역이 내생적 잠재력으로부터 혜택을 받을 수 있도록 함으로써 지역 저항을 줄일 수 있을 것임. - 또한 지역 경제 다각화가 촉진될 수 있도록 노동 전환과 함께 지역 재 활성화를 위한 모델을 설계해야 함. 기존 공공 기관의 이전, 혁신을 위 한 연구 및 기술센터 설립, 새로운 공공 재생 에너지 기관의 유치 등을 모색하고, 지역 산업 단지, 산업 지식 및 기술의 재활용 가능성 역시 타진이 필요함. ◆ 사업장 차원 - 정부는 탄소 중립 이행으로 인한 산업재편 관련 정보를 각 사업장에 신 속하게 제공해야 함. 현재 상황은 특정 산업에 대해 위기가 온다는 점 만 부각되고 구체적으로 각 사업장에 어떤 변화와 어떤 영향이 있을지 에 대한 정보가 없는 상황임. 산업 재편 및 관련 정보를 제공함으로써 탈탄소경제로의 전환을 알리고 이에 대한 대응을 준비하도록 해야 함. - 사업장 지원을 위해 새로운 부문으로 강제 전환되어 소득이 낮은 사람 들을 위해 급여 보호(salary protection) 메커니즘을 도입해야 하며, 급여보호는 새 일자리가 단체협약에 의해 구속되고, 공정 노동 조건 (fair work)을 충족하는 경우에 지급할 수 있도록 조치해야 함. 또한 기업으로 하여금 ‘전환 가이드(transformation guide)’를 사용하도 록 할 필요가 있음. 노동자는 혁신에 대해 잠재력을 가지고 있으며, 회사 내 변화의 원동력임. 전환 가이드는 이러한 지식을 강화하고 활용 할 수 있을 뿐만 아니라 노동자에게 정보를 제공하고, 변혁과 관련된 환경 및 기후 보호 조치를 시작하는 출발이 될 것임. 2) 노동조합의 과제 ◆ 중앙차원 - 총연맹은 노조 전체의 정책적 지향점과 전략을 수립해야 하는 과제를 안고 있음. 본 연구는 성장과 탄소중립의 양립을 위한 ‘생태사회적’ 조 세개혁(탄소세 등), 기후친화적 기술투자 확대 및 공정한 분담, 저소 득층 소득향상 및 시민사회와의 연대 등을 사회적 대화의 의제로 삼아 정의로운 전환을 위한 물질적, 제도적 토대를 마련하는 데 주력할 것 을 제언함. ◆ 지역·산업차원 - 지역과 산업 차원에서는 사회적 업종협의체 구성을 요구하고 산업적 특성에 따라 출구전략, 변신전략 및 성장전략을 모색하면서 산업전환 이 지역의 사업 다각화로 발전될 수 있도록 정책적 개입역량을 키움. 또한 지역 차원에서 탄소중립기본조례 제·개정과 정의로운전환기본 조례 및 전환기금 설치 관련 별도 조례를 제정하고, 이를 통해 중앙정 부의 정책이나 탄소중립기본법의 한계를 지역에서 극복하면서 지역 실정에 맞는 정책을 발굴하고 노동자와 지역주민 등이 참여하는 정의 로운 전환의 모범사례를 만들어 다른 지역으로 확산시키는 지역 운동 을 전개해 나가야 함. ◆ 사업장차원 - 사업장 차원에서는 먼저 전체 임직원을 대상으로 정의로운 전환에 대 한 교육이 시급함. 탄소중립은 기후 문제뿐만 아니라 미래의 경쟁력 차원에서도 반드시 필요하다는 인식을 높여야 함. 이와 함께 사업장 내 ‘온실가스감축위원회’와 같은 노사 공동의 탄소중립 전담부서를 설치하고 ‘미래협약’을 추진함. 이를 통해 사업장의 탄소 저감 목표와 수단 및 새로운 사업 비전을 노사가 공유하고 미래를 향한 노사 파트 너십을 형성함. 배달, 건설 등 기후변화의 위험에 특별히 노출된 노동 의 보호 대책도 시급함. 또한 탄소중립이 양질의 일자리로 이어질 수 있도록 노조는 사업장에서 구체적으로 어떤 변화가 일어나는지 파악 하고 이를 개선하는 조치를 교섭 의제로 만들어야 함.

1. 연구목적 ◆ 우리나라 헌법 제31조 제1항은 균등하게 교육을 받을 권리, 헌법 제31 조 제2항과 제3항, 교육기본법 제8조는 의무교육을 받을 권리, 교육기 본법 제9조 제2항은 학교의 공공성을 밝히고 있음. ◆ 교육을 받을 권리가 학교 교육을 통해 제대로 실현되기 위해서는 학교 운영이 원활히 이루어져야 할 것임. 학교 운영이 원활히 이루어지려면 학교 교육과 직·간접적으로 관련된 다양한 업무들이 학교 구성원들 사 이에 큰 갈등 없이 잘 수행되어야 함. ◆ 업무분장에 관한 갈등이 발생한 근본적인 이유는 코로나19 상황, 정보 통신기술의 발달로 학교 교육과 관련된 행정 및 지원업무가 증가했고 수행해야 할 업무량이 증가한 것에도 큰 영향이 있음. ◆ 각 직종별 지위 및 근무조건, 노사관계를 규율하는 법률이 상이한 것도 업무분장으로 생긴 갈등의 해소를 어렵게 하고 있음. ◆ 교원의 경우 행정업무를 교원 본연의 임무와 별개의 것으로 인식하는 경 향이 있고, 행정직원의 경우 초·중·고등학교 학교급 또는 학교 규모와 상관없이 행정실에서 수행하는 업무의 종류는 다양한데, 소속 인원은 아주 소수라는 인식이 존재함. 교육공무직의 경우는 최근 해당 인원이 늘고 무기계약직으로 전환했지만, 애매한 업무는 교육공무직이 담당하 게 된다는 인식이 있음. 이로 인해 ‘업무 핑퐁 현상’이 나타나기도 함. 초 등학교로 가면 이러한 직종 간 인식의 격차는 더 커짐. ◆ 이 연구에서는 업무의 총량 경감 및 업무의 외부화에 대한 검토와 함께, 업무분장 표준화를 위한 협의의 근거와 협의기구의 설치 단위 및 그 활 용에 대해 검토하였음. 2. 연구방법 ◆ 선행 문헌 연구 ◆ 교육청 자료 및 교육통계서비스(https://kess.kedi.re.kr/) 자료 참고 ◆ 온라인 설문조사 및 결과 분석 ◆ 4개 학교 세 직종 및 서울시교육청 실무자 면접조사◆ 3개 시·도교육청 소속 학교 대상, 정보공개 청구를 통한 업무분장 현황 파악 3. 연구내용 ◆ 학교 내 직종 간 업무분장의 갈등은 결국 교육 손실로 이어질 것임. 이는 학교라는 교육공동체의 유지, 발전에 저해 요인이 될 소지가 다분함. ◆ 이 연구는 지금 상태에서 세 직종을 만족시키는 합리적 업무분장은 가 능한가. 달리 말해 업무분장만을 따로 떼어 현재의 직종 간 갈등구조를 개선할 수 있는가라는 의문에서 출발했다고 할 수 있음. 또한 의사결정 권을 갖고 있는 학교장을 비롯한 관리직을 견제의 대상으로 보아야 업 무분장으로 인한 갈등 해소 등 원활한 학교 운영이 가능한가에 대해 고 민하였음. 이에 대한 해결의 실마리는 학교가 교육공동체이자 학교 교 육행정의 최소단위 집행 완결체라는 점에 근거하여 찾고자 하였음. ◆ 각 직종이 업무 핑퐁을 하지 않고 주어진 업무를 원활히 수행하기 위해 서는 직종 사이 협력과 연대가 바탕이 필요함. 이는 아래 4.에서 언급한 사항들과 함께 필요한 조건이 될 것임. 그런데 이를 끌어내기 위해서는 협의내용을 공식화할 수 있는 제도적 형태의 협의기구가 필요하다고 판 단됨. ◆ 업부분장 협의의 주된 대상은 업무분장이 불분명한 경우, 새로이 생긴 업무가 미분장 상태인 경우일 것이고, 업무분장은 이루어졌으나 업무수 행 주체가 심하게 불합리하다고 느껴 이의제기 중이라면 이것도 협의의 대상이 되어야 할 것임. ◆ 제2장에서 알아본 학교내 종사자 및 업무갈등 현황은 다음과 같음. - (학생 현황) 2021년 「교육통계연보」를 보면, 유치원, 초등학교, 중학 교, 고등학교의 학생 수는 2021년 현재 5,706,984명으로 나타나며, 2019년 대비 2.6%p 감소. - (학교내 종사자) 초·중·고등학교에는 교사 외에 행정실 직원(일반직 공무원), 교육공무직, 비정규직 등 다양한 종사자들이 근무하고 있음. 학교내 종사자는 2021년 기준 929,973명에 이르고, 이중 교사가 53.9%, 공무원 7%, 교육공무직 등 학교비정규직이 39.1%임. 학교내 종사자의 신분이 교사, 일반직공무원, 교육공무직 등 다양하게 구성 됨에 따라 구성원들의 이해를 대변하는 단체도 다양한 편임. 종사자 현황을 살펴보면, 학교급별로 전체 교사 수를 살펴보면, 10년 전에 비 해 초등학교 8.2%p, 중학교 4.1%p, 고등학교 3.7%p 각각 증가함. 지난 10년간 전체 교원수의 증가와 함께 기간제 교원 비중이 증가하 였음. 초등 기간제 교원의 비중은 10년 전 4.4%에서 5.0%로, 중등은 12.8%에서 17.7%로, 고등은 12.1%에서 19.0%로 증가함. 유·초·중 등 학교의 전체 직원 수는 2019년 65,982명, 2021년 64,739명으로 1,153명이 감소되었고, 초등학교에서도 199명이 감소함(학교 직원 에는 국·공립학교에 근무하는 행정직 공무원과 국·공립학교 및 사립 학교 행정실 등에 근무하는 근로자 포함). 2021년 기준 유·초·중·고 등학교에 근무하는 교육공무직 근로자는 155,915명이고, 이 중 국· 공립학교 근무 인원은 138,781명(89.0%)를 차지함. 교육공무직의 직종은 상당히 다양하며, 조리사가 47,565명(30.5%)으로 가장 많고, 다음으로 돌봄전담사 16,321명(10.5%) 순임. ◆ 면접조사 결과를 보면, 학교현장에서 업무분장으로 인한 갈등이 실제 발생하고 있음이 확인되었음. 업무갈등은 직종 간에만 발생하는 것이아니라, 부장교사 또는 교사간에도 업무갈등이 발생하는 등 학교내 업 무갈등 수준이 심각한 수준에 이르렀음이 확인됨. 업무갈등이 발생하 는 원인에 대해서는 업무분장 기준이 명확하지 않은 점, 교장·교감의 관리능력 부족, 권위적 조직문화 등이 지적되었으나, 가장 근본적인 원 인은 인원 부족과 업무 과다에 기인한다고 보아야 할 것임. - 현재 업무갈등을 해소하기 위한 방안을 다음과 같이 제시할 수 있음. 첫째, 업무 과다 및 인원 부족 문제를 우선 해결해야 한다는 의견에 동 의하지 않을 수 없음. 현재의 과도한 업무량을 그대로 둔 채 업무분장 만 강조할 경우 직종 및 교사간 갈등만 더 부추길 우려가 있음. 둘째, 과도한 업무량의 축소가 필요하다는 점에 대해 이해관계자라면 누구 나 동의하지만, 아직 각급 학교의 업무 총량이 얼마나 되는지 업무량 측정이 정기적으로 이루어지지 않아서 문제 해결을 어렵게 하고 있 음. 정부가 나서서 각급 학교의 업무 총량을 정기적으로 측정하고, 업 무량 감축 목표를 설정하여 꾸준히 개선 노력을 기울여야 할 것임. 셋 째, 현재의 과도한 업무량이 감축되고 적정 수준에 도달을 전제로, 표 준업무분장표 내지 표준업무분장 가이드라인을 마련하고 권고할 필 요가 있음. 다만 학교 규모 등에 따라 일률적인 가이드라인 적용이 어 려울 수 있으므로, 표준업무분장의 적용에 대해 학교의 자율성과 재 량을 인정할 필요가 있음. 넷째, 앞서 살펴본 업무량 감축과 표준업무 분장표 권고가 사전예방적 기능으로 필요하다면, 현재 발생한 갈등을 해소하기 위해 교육지원청 또는 시·도교육청 등 학교밖에 업무갈등 해소를 위한 협의기구를 설치·운영하는 것이 바람직할 것임. 협의기 구에는 각 직종 대표자가 참여하도록 하고, 의결사항의 구속력과 실 행력을 담보할 수 있도록 법제화에 관한 논의도 필요할 것임. 다섯째그동안 정부는 교육행정 수요에 대응하여 행정직 공무원의 정원을 늘 리기보다 교육공무직을 확대하는 방향으로 인력을 운영하였음. 그 결 과 학교내 일반 근로자인 교육공무직이 교무 및 행정지원 업무뿐 아니 라 교사·공무원의 업무와 동일 또는 유사한 업무를 수행하는 상황이 발생하고 있음. 신분이 다른 두 직종이 동종·유사 업무를 수행할 경우 ‘동일가치노동 동일임금 원칙’ 위반 여부에 대한 논란이 발생할 수 있 다는 점에서 개선이 필요함. 행정실 소속 공무원이 근로자 신분의 교 육공무직에게 업무를 지시할 때 신분상 차이로 인해 어려움을 겪고 있 다는 점도 확인됨. 동종·유사 업무를 수행하는 교직원들의 신분을 통 일하는 등 인력 운영의 원칙을 확립하는 방향의 개선이 필요할 것임. ◆ 업무분장표 분석 결과를 보면, 학교운영위원회 업무, 방과후 업무, 계 약회계 업무, NEIS시스템관리 업무, 방송실 업무와 같이 교사, 공무원, 교육공무직 중 하나의 직종이 주로 담당하는 것으로 확인됨. 다만, 저 소득층 지원 업무, CCTV 업무, 안전관련업무, 기간제 등 채용 업무 등 은 업무분장표에 기재되지 않거나, 업무담당이 기재되더라도 3직종 간 에 명확한 방향성을 확인하기 어려운 것으로 조사되었음. 이번 조사가 직종간 누가 맡을 것인지 논란이 있는 일부 업무를 대상으로 한 조사라 는 점을 고려하면, 학교의 행정업무 전반에 대한 조사를 통해 실태를 파 악하고, 정기적·지속적으로 그 결과를 공개함으로써 학교내 이해관계 자들의 업무분담 결정에 도움을 줄 수 있을 것임. ◆ 제3장의 학교 업무에 대한 직종 간 업무분장에 대한 설문조사는 2022 년 8월 18일부터 9월 6일까지 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 특 수학교, 교육청 등에 재직 중인 교사(수석교사, 기간제 교사 포함), 교 감·교장, 교육전문직원, 일반행정직(공무원), 교육공무직 등을 대상으로 ‘학교업무의 배분을 위한 업무분장 표준화 및 제도적 기구 설립 방 안’에 대한 인식을 온라인 방식으로 조사한 것임. 설문에 참여한 인원 은 총 263명으로, 교사 집단 이외에는 9명밖에 응답하지 않음. 교원 이 외 다른 직종의 설문 데이터가 미비하여, 교원-일반행정직-교육공무직 간 비교 분석은 할 수 없었음. ◆ 주요 내용으로는 아래와 같은 특징과 시사점이 도출되었음. - 첫째, 학교업무의 중요도의 응답을 살펴보면, 교사들은 ‘각종 직원채 용 업무(기간제, 강사, 방역인력, 기타 인력 등)’, ‘회계업무(품의-계 약방법결정-견적-계약(주문)-검사(검수) 및 등록’, ‘안전 관련 업무 (각종 계획서 작성, 관련 사항 유관기관 보고)’ 등의 순으로 중요도를 높게 인식하고 있는 것으로 나타났음. 반면에 교사들은 학교업무 중 ‘교육홍보(홍보 계획, 학교 소식지, 교지발행, 홈페이지, sms문자 발 송, e-알리미 등)’, ‘방송실 운영(방송실 운영계획, 기자재, 교육영상 방송 및 학교행사 지원)’, ‘스마트 원격 기기관리(원격교육 관련 기자 재 운영 등)’ 등의 순으로 중요도를 낮게 인식하는 것으로 나타났음. 현재 해당 학교업무를 주로 수행하는 주체에 대한 인식을 묻는 문항 에서는 총 20개의 업무 중에서 17개의 업무를 교원이, 3개의 업무를 일반행정직이 주로 맡고 있다고 응답하였고, 앞으로 해당 업무를 누 가 주로 수행해야 하는지를 묻는 문항에서는 총 20개의 문항 중 일반 행정직이 14개, 교육공무직 6개를 주로 맡아야 한다고 응답하였음. - 학교업무와 관련해 갈등 해소를 위한 역할 조정을 담당해야 하는 기 관에 대한 인식을 살펴본 결과, 총 20개 업무 중에서 17개를 시·도교 육청이 담당해야 한다고 응답하였으며, 나머지 3개 업무에 대해서는 교육지원청이 담당해야 한다고 인식하는 것으로 나타났음. 교육지원청이 역할 조정을 담당할 필요가 있다고 응답한 업무로는 ‘스마트 원 격 기기 관리(45.3%)’, ‘교육홍보(36.2%)’, ‘방송실 운영(33.9%)’ 등 이었음. - 둘째, 행정업무경감 노력 관련 인식으로는 교사들에게 자신이 속한 교육청에서 이루어지는 직종 간 행정업무경감 노력에 대한 만족도를 확인한 결과, 7개 문항 모두에서 ‘매우 불만족’이라는 응답의 비율이 가장 높게 나타났음. 특히 학교 행정업무 경감을 위한 교육청의 역할 과 기능, 가이드라인 마련을 통한 업무분장, 갈등 발생 시 중재 역할 등에 관련된 문항에서는 ‘매우 불만족’이라는 응답이 50%를 상회하 고 있어 주목할 필요가 있음. - 셋째, 학교업무 특성과 역할 관련 인식으로는 학교 내에서 수행하는 업무(교사의 경우, 수업 이외의 행정적인 업무) 특성과 역할을 묻는 문항에서, 교사들은 “업무에서 보람을 느끼지 못한다(58.3%)”, “직종 간 업무 갈등으로 인해 스트레스를 받는다(74.8%)”, “내 업무가 아닌 일들을 해야 할 때가 있다(76.4%)”와 같이 학교업무 수행과 관련해 대체로 부정적인 인식을 보이고 있었음. 한편, 학교 내에서 수행하는 업무(교사의 경우, 수업 이외의 행정적인 업무)의 특성과 역할을 묻는 문항 모두에서 성별, 학교급, 경력, 학교 규모 등에 따라 집단 간에 통 계적으로 유의한 차이가 없는 것으로 확인됨. 학교 내의 업무 갈등으 로 인해 보람보다는 스트레스가 큰 것으로 확인되었음. - 넷째, 학교 내 직종 갈등에 대한 인식 및 현황을 확인하는 문항에서, 교사들은 학교업무정상화 사업추진 취지에 대해 긍정적으로 생각하 는 것으로 나타났으나(78.0%), 학교업무정상화 사업으로 인해 학교 내 직종 갈등이 줄어들었다고 인식하지는 않는 것으로 나타났음(67.3%). 또한 교사들은 현재 특정 업무 등으로 인해 학교 내 직종(교 원, 교육공무직, 일반행정직)의 업무 갈등이 존재한다고 인식하고 있 었으며(77.6%), 코로나19 이후 새롭게 생겨난 업무는 민주적인 절차 에 따라 합리적으로 분배되었다고 인식하지는 않는 것으로 나타났음 (72.1%). - 다섯째, 업무분장 표준안 작성 시 반영해야 할 기준에 대한 인식을 조 사한 결과, 업무 및 직종의 성격(34.59%), 업무 난이도(27.42%), 업 무 갈등 정도(19.0%), 업무 시간(11.29%), 보수(수당) 수준(5.38%), 기타(2.33%) 순으로 인식하는 것으로 확인됨. ‘기타’ 의견으로는 “교 사의 수업 자체를 업무로 보는 문화 정착 필요”, “문서 및 자료 수합형 공문 폐지”, “클라우드형 자료 집계 적극 도입”, “모바일 및 스마트 행 정 시스템 대폭 효율화” 등이 있었음. 업무분장을 위한 법적 협의체 신설 시 업무분담 방식에 대한 인식을 확인한 결과, 법적 협의체를 시·도교육청 내 설치 운영(23.24%), 상급기관의 요구(지시) 업무에 대해 선택권을 갖고, 수행하지 않아도 되는 업무 선정(21.75%), 각 직 종별로 대표를 선발하여 대표간 협의(20.90%), 법적 협의체를 교육 지원청에 설치·운영(17.27%) 등이 주를 이루었음. 지금까지의 학교 업무정상화 정책의 기조 전환과 법적 협의체 증 제도적인 변화의 요 구가 확인됨. - 여섯째, 학교자치특별법(가칭) 운영 방식에 대한 인식을 확인한 결과, 교육부 및 교육청 사업을 의무화하지 않도록 단위 학교 사업 선택권 부여(32.37%), 교육부 특별교부금이나 목적지정 사업비가 아닌 학생 수·학급수 등을 고려한 균형적인 예산 배분(24.90%), 시·도교육청 및 교육지원청의 슬림화로 관련 행정인력의 학교현장 배치(21.99%), 교육과정이나 평가에 대한 자율권 부여(13.69%) 등이 주된 답변이었 음. 단위 학교의 자율성을 강조하고, 상급기관은 인력과 예산의 효율 적 배분에 집중하길 원하는 교사들이 많은 것으로 확인됨. - 자유 기술 문항에서는, 업무 효율화(전산화), 관리자 역할 강화, 교무 학사전담교사제, 상급기관 역할 강화, 업무 폐지 및 축소, 법적 근거 강화 등이 주로 제시되었음. ◆ 협의기구의 설치 근거로는 종래 「초·중등교육법」 개정을 통한 방법이 선호되었음. 그 내용은 현행 「고등교육법」 제19조 학교의 조직 조항과 유사함. ◆ 다음으로, 협의 기능 중심으로 협의기구 설치 근거를 마련하는 방법이 있음. 첫째, 약칭 근로자참여협력법상 노사협의회 협의 사항에 학교 업 무분장을 포함하는 것, 둘째, 교무회의의 협의 기능을 재정립하는 것, 셋 째, 별도의 협의기구를 설치하는 것, 넷째, 학교협의회법(이른바 ‘학교 운영에의 참여 및 협력에 관한 법률’)을 제정하는 방법을 검토할 수 있 음. 셋째 협의기구 설치 방법은 학교 단위와 지역단위 모두 가능하나, 만 약 학교 단위에 설치했을 경우에는 지역단위 협의기구나 지역협의체를 반드시 두어 학교 단위에서 협의의 곤란으로 발생할 수 있는 맹점을 해 결할 수 있게 협의기구를 설계할 필요가 있음. ◆ 협의기구가 법률에 근거하여 설치되든, 법률보다 하위의 규범에 근거하 여 설치되든, 협의기구 설치 위치에 따른 장단점과 역할을 다음과 같을 것임. ◆ 또 다른 방법으로는 학교 조직적 측면에서 접근할 수 있음. 첫째 학교 행 정조직을 법령에 근거를 두고 제도화하자는 것, 둘째 학교 운영 방식을 법률에 근거하여 자치적 방식으로 바꾸자는 것임. ◆ 다만, 종전 학교 자치를 강조하는 방법은 조례를 통해 시도된 바 있음. 2013년 광주광역시와 2015년 전라북도가 ‘광주광역시 학교자치에 관 한 조례안’과 ‘전라북도 학교자치조례안’을 마련한 적이 있음. 이들 조례 안에서는 교사회, 학생회, 학부모회, 직원회, 교무회의, 교원인사자문위 원회 등의 권한과 역할을 정하고 있었음. 교육부는 이들 조례안(재의결 안)의 효력을 배제하는 조례안의결무효확인 소송을 제기하였고, 대법원 은 국민의 교육을 받을 권리와 이러한 권리의 실효성 보장을 위해 교원의 지위에 관한 사항은 국가의 사무로 법률에 근거가 있어야 함에도 법 률에 근거 없이 마련된 지방자치단체의 규범인 조례안의 내용은 타당하 지 않다고 하여 그 효력을 부인함. ◆ 업무분장 표준화를 통한 통일적 적용은 표준화 이전의 혼란과 낮은 예측 가능성으로 발생할 수 있는 운영의 어려움을 일정 정도 해소할 것임. 이 번 설문조사에서도 업무경감에 대한 만족도는 낮았음. 관련 문항에 대한 불만족과 매우 불만족이 51,5% ~ 82.3%에 이르는 것으로 나타났음. 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 업무분장의 문제는 학교 종사자의 업무 총량 경감과 병행하여 다루어질 필요가 있음. 먼저 각 직종 업무분장 현황과 업무 총량의 변화 등을 파악 하기 위한 실태조사가 필요함. 또한 학교 운영에 비상시적인 업무를 선 별하여 특정 기간이 지나면 해당 업무를 소멸시킴으로써 불필요한 업무 가 기계적으로 수행되지 않도록 할 필요가 있음. 즉 업무마다 존속기간 을 두고 그 기간이 만료되면 해당 업무를 계속할 것인지, 소멸시킬 것인 지 검토하는 작업이 필요함. 그리고 위 과정에 해당하지 않는 사항으로 외부에서 일괄 처리가 가능한 업무를 찾아내 이른바 외부의 ‘학교업무 지원센터’에서 관리하도록 하여 실질적으로 업무 총량이 경감되도록 할 필요가 있음. ◆ 직종 간 업무분장 표준화가 업무수행에 도움을 줄 것이라는 명확한 인식 이 필요함. 업무분장의 기준 제시 및 표준화와 업무경감에 대한 협의를 통해 협업시스템의 구축을 도모할 필요가 있음. ◆ 학교 업무분장 기준 및 표준화를 학교-교육지원청-시도교육청-교육부어느 단위에서 정하게 되더라도 실제에서 그 내용을 각 학교가 그대로 수행하기는 어려움. 학교마다 학급 수, 학교급에 따른 교과과정이 상이 하고 소재 지역에 따른 특수성이 존재하기 때문에, 학교 단위에서는 일 정 부분 자율과 자치를 요구할 수밖에 없음. ◆ 위 협의기구가 제대로 작동하고 협의 결과의 이행이 담보되기 위해서는 직종별로 존재하는 노동조합이 협의기구에 적극적, 능동적으로 참여해 야 할 것임.