Earticle

지방자치단체의 자치입법평가는 명칭과 달리 상당 부분 시행 중인 조례의 상위 법 정합성과 집행 가능성을 점검하는 사후적 입법정비 프로그램으로 운영되어 왔 으며, 그 결과 입법이 실제로 초래한 효과·부작용에 대한 학습 기능은 상대적으로 미약한 상태에 머물러 있다. 이 글은 입법정비를 규범의 적합성과 체계 정합성을 점검하는 규범기술적 프로그램으로, 사후입법영향분석을 입법의 실제 영향과 비용· 편익·부작용을 분석하는 경험·분석적 프로그램으로 개념적으로 분리하고, 시점, 기 능, 분석 깊이, 결과 활용, 민주성·책임성이라는 다섯 축을 통해 두 제도의 구조적차이를 이론적으로 정식화한다. 이를 통해 지방조례 단계에서 입법정비와 입법영 향분석을 연계하는 다층적 입법학습 플랫폼의 규범적ㆍ제도적 설계 방향을 제시한 다. 이러한 이론틀을 바탕으로 강원특별자치도의 조례 입법평가(입법정비) 제도를 분석한 결과, 시행 2년 경과 조례의 90% 이상이 정비 필요 대상으로 분류되는 ‘정 비 전제형 평가 구조’ 속에서, 평가–정비–사후관리로 이어지는 사후 입법정비 루 프가 형성되어 있고, 축적된 평가자료가 사후·사전 입법영향분석을 위한 지식 인프 라로는 충분히 활용되지 못하고 있음을 확인한다. 한편, 국회입법조사처의 입법영 향분석은 제도 시행 전후 변화분석과 계량·질적 방법을 결합하여 “입법이 현실에 서 어떻게 작동했는가”를 중심 질문으로 삼는 프로그램으로, 입법효과 분석과 대 안 설계 지원, 분석 결과의 공개와 공론장 형성을 통해 지방조례 단계의 입법평가 를 재구성할 수 있는 준거를 제공한다. 이에 따라 이 글은 강원특별자치도의 조례 입법정비 제도를 단순한 사후 정비 도구가 아니라, 정비 과정에서 축적되는 정비 사유·집행 실태·계획·예산·위원회 운영 정보를 유형화·데이터화하여 사후입법영향 분석 및 장기적으로 사전입법영향분석으로 연계하는 ‘정비 인프라’로 재설계할 것 을 제안하고, 이를 통해 지방조례 단계에서 “정비(규범 점검) – 사후영향분석(효 과 분석) – 사전영향분석(예측·설계)”이 결합된 다층적 입법학습 플랫폼을 구축할 수 있는 규범적·제도적 방향을 제시한다.

Contrary to its name, “local legislative evaluation” in Korean local governments has in practice largely functioned as an ex post ordinance revision program that examines the consistency of enacted ordinances with higher laws and their feasibility of implementation. As a result, institutional mechanisms for learning from the actual effects and side effects of legislation have remained relatively weak. This article conceptually distinguishes legislative revision as a normative-technical program for reviewing the appropriateness and systemic consistency of norms, and ex post legislative impact analysis as an empiricalanalytical program for examining the actual impacts, costs, benefits, and side effects of legislation. It then theorizes the structural differences between the two along five analytical dimensions: timing, function, analytical depth, use of results, and democratic accountability. Building on this framework, the article analyzes Gangwon State’s ordinance legislative evaluation (revision) system and finds that, within a “revision-presuming evaluation structure” in which more than 90 percent of ordinances enforced for at least two years are classified as requiring revision, an ex post “legislative revision loop” has been formed that runs from evaluation through revision to follow-up management. At the same time, the accumulated evaluation data are not being fully utilized as a knowledge infrastructure for ex post and ex ante legislative impact analysis. By contrast, the legislative impact analysis program of the National Assembly Research Service combines pre/post change analysis with both quantitative and qualitative methods and is designed around the central question of how legislation actually works in practice. In doing so, it provides a normative and practical benchmark for restructuring legislative evaluation at the level of local ordinances through effect analysis, support for alternative institutional designs, and the public dissemination of findings in the broader deliberative arena. Against this backdrop, the article proposes reconceptualizing Gangwon’s ordinance legislative revision program not as a mere ex post clean-up tool, but as a “revision infrastructure” that categorizes and converts the information accumulated during the revision process—such as grounds for revision, implementation status, plans, budgets, and committee operations—into data that can be linked to ex post, and in the longer term, ex ante, legislative impact analysis. On this basis, it outlines a normative and institutional direction for building, at the level of local ordinances, a multi-layered legislative learning platform in which revision (normative review) – ex post impact analysis (effect analysis) – ex ante impact analysis (design and prediction) are institutionally interconnected.

정책과정에서 일어나는 학습(learning)에 관한 주류적인 논의는 정책의 개선을 목적으로 지식을 활용하는 행위자를 전제하는 합리주의적 논리를 취한다. 그러나 현실의 정책과정에서 정책결정자들은 정책실패의 경험을 통해 권력의 정당성 유지와 비난의 회피 같은 정치적 동기를 익히고 이를 위해 지식을 활용하기도 한다. 본 연구는 이를 확인하기 위해 2015년 메르스 사태로부터 코로나19 사태 초기인 2020년 3월 자가격리가 입법화되어 강제성을 얻은 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 개정이 일어나기까지의 과정을 Kingdon의 다중흐름모형으로 분석한 후, 각각에서 발견되는 주요 정책결정자들의 정책지향학습(policy-oriented learning)과 권력지향학습(power-oriented learning)의 양상을 비교했다. 분석 결과 메르스 사태 종식 직후인 2015년 12월 일부개정에서는 주요 정책결정자들에게 약한 수준의 정책지향학습만 일어난 데다 제도 자체에 대한 관심이 낮아 입법화에 실패했지만, 코로나19 사태 초기인 2020년 3월 일부개정에서는 기회의 창이 열린 가운데 메르스 사태의 경험으로 비롯된 정치권의 권력지향학습과 관료제의 정책지향학습이 결합되면서 입법화를 통한 강제성 부여라는 정책변동이 일어난 점을 확인했다.

The major discussion on how learning occurs in the policy process is based on a rationalist logic that presupposes an actor who uses knowledge for policy improvement. However, in the actual policy process, policymakers have political motives, such as maintaining the legitimacy of power and blame avoidance through the experience of past policy failures, and for this purpose they use relative knowledge. This study analyzed the legislative process of self-quarantine in Korea from MERS in 2015 to the beginning of the COVID-19 worldwide lockdown in March 2020, and compared policy-oriented learning and power-oriented learning among policymakers in each outbreak. This study found that the partial revision in Dec. 2015 (MERS) failed to enact legislation because only a weak level of policy-oriented learning occurred, while in March 2020 (COVID-19) it was achieved by combining the power-oriented learning of politicians and the policy-oriented learning of bureaucrats, based on the experience of the MERS situation.

최근 환경변화와 함께 조직구성원들의 혁신이 강조되면서 많은 조직에서는 혁신을 이끄는 요인들에 대해 궁금해하고 있다. 이에, 본 연구는 그동안 상대적으로 간과되었던 입법부 공무원들을 중심으로 공공조직 구성원들의 이타성과 혁신행동의 관계 및 이들의 관계에서 학습목표지향성의 조절효과를 탐색적으로 분석해 보고자 한다. 분석결과, 입법부 공무원들의 혁신행동을 높이는 요인으로 공공서비스동기 요인에서 사회의 선을 위한 희생 감수, 조직시민행동 요인에서 상관업무에 대한 자발적인 도움, 공직가치 요인에서 시민소통 및 갈등관리, 조절변수인 학습목표지향성이 있음을 알 수 있었다. 또한 자기능력개발노력이 높은 상황에서 국가와 국민봉사의 중요성 인식, 학습목표지향성이 높은 상황에서 시민소통 및 갈등관리가 입법부공무원들의 혁신행동을 제고하는 것으로 나타났다. 이에, 입법부 공무원들의 혁신행동을 제고하기 위한 정책적 방향으로 첫째, 사회의 공동선 의식을 높이기 위한 공공가치 교육 강화, 둘째, 상관 업무를 자발적으로 도우면서 상관과 멘토-멘티 관계 형성, 셋째, 시민과 소통 및 갈등관리 강화를 위해 시민경청 포럼 및 국회 청원사이트 운영, 넷째, 학습목표지향성 강화를 위한 생애주기형, 직무형 프로그램 운영 등을 제시하였다.

As the importance of innovation is emphasized in the public sector, many public organizations are paying more attention to what factors motivate employees’ innovative behavior. Accordingly, this study aims to suggest a policy direction to enhance the innovation behavior of legislative officials by analyzing the moderating effect of learning goal orientation in the relationship between altruism and innovation behavior. As a result of analysis, it is found that altruism factors which facilitate innovative behavior of legislative officials are sacrifice for common good in society, voluntary support for superior’s work in the organization, communication with citizens and conflict management, and learning goal orientation. Also, the interaction between self-competence development efforts and recognizing the importance of serving the country and its people, and the interaction between learning goal orientation and communication with citizens and conflict management enhance innovative behavior of legislative officials. Based on the analysis results, the policy implications are suggested as follows: Strengthening public value education to raise the sense of common good, forming mentor-mentee relationships with superiors, operating forum for citizens’ opinions, operating life cycle programs and job-based programs to strengthen learning goal orientation are suggested to facilitate innovative behaviors of legislative officials.