Earticle

문재인 정부에서는 제4차 산업혁명이라는 기존의 산업구조와는 차원이 다른 환경변화에 직면하자 포괄적 네거티브 규제로 대표되는 혁신적인 규제개혁을 표방하면서 경로창조를 시도하였다. 이러한 맥락에서 이 연구는 문재인정부의 4차 산업혁명과 관련된 규제개혁의 핵심이라고 볼 수 있는 포괄적 네거티브 규제방식의 성과와 한계를 집중적으로 분석하였다. 2017년 이후 9,000여건 이상의 포괄적 네거티브 규제혁신의 성과가 나타났다. 입법방식의 유연화를 통해 신산업의 진입장벽이 완화되었고, 2019년 이후 행정규제기본법을 포함한 규제혁신 7법, 즉 규제샌드박스 입법완성과 규제혁신 3종 세트의 도입으로 규제 신속 확인, 임시허가, 실증특례 등이 획기적인 성과를 보이기 시작했다. 그러나 현장의 전문가들과 이해관계자의 의견을 경청하면, 규제혁신과정에서 의제설정이 제한되는 무의사결정의 함정, 부가조건이 붙어 다른 규제가 증가하는 규제의 누적적 증가현상의 함정, 규제대상기업이 전문지식이 부족하고 준비가 되어있지 않아 발생하는 기회주의 속성과 도덕적 해이의 함정, 당사자 간의 이해관계 충돌로 인한 규제갈등의 함정 등 예기치 못했던 다양한 규제혁신의 한계가 나타났다. 이러한 규제혁신의 함정을 예견하고 사회경제적 편익과 비용을 고려하는 규제혁신 방안을 제안하면 다음과 같다. 무의사결정이 진행되기 전에 소통하고 협력하는 장치마련이 필요하다. 부가조건을 면밀하게 분석하여 불확실성에 대비할 필요가 있다. 규제대상자의 기회주의적 속성을 막는 인센티브 메커니즘을 작동시킬 필요가 있고, 규제갈등 해소장치의 마련이 필요하다. 특히 4차 산업혁명에 따른 혁신성장 과정에서 새로운 산업의 시장 진입으로 인한 다양한 갈등을 해결해나가는 정부의 조정 역할도 요구된다.

The purpose of this study is to find the performance and limitations of regulatory reform in the period of the 4th Industrial Revolution. Three types of governmental regulation is composed of economic regulation, social regulation and administrative regulation by OECD, and regulatory reform is mainly concerned about entry regulation of economic regulation. Regulatory reform of economic regulation is made up of legislation style reform and regulatory sandbox in viewpoint of comprehensive regulation system. The performance of regulatory reform is made up of seven core regulatory legislation by regulatory governance, a set of three kinds of regulatory innovation like rapid recognition of regulation, temporary permission, and exceptional experimental permission, twenty-four regional free zones of regulation. In the contrary there are various kinds of pitfalls of regulatory reform like those of non-decision-making, pyramiding regulation, moral hazard based on opportunism and free-rider problem, and regulatory conflict. So I suggest that government should consider hearing from voices of industrial field to avoid non-decision-making, monitoring regulatory process and additional conditions of main regulation continuously to avoid pyramiding regulation, building up collaborative governance for the acceptance of stake-holders to avoid opportunism and moral hazard, setting problem solving first priority. Above all conflict mediation and resolution, communication and collaboration between government and enterprises should be needed.

이 글은 규제재설계에 따른 행정작용법적 함의를 고찰하는데 목적이 있다. 필자는 규제재설계의 핵심내용이 ‘포괄적 네거티브 규제체계’이기 때문에 이를 話頭로 삼아 접근하는 것이 방법론적으로 타당하다고 생각한다. 그런 측면에서 이 글은 문재인 정부의 2018 규제정비종합계획의 검토(Ⅱ)와 함께 규제혁신의 핵심요소인 포괄적 네거티브 규제체계의 검토(Ⅲ) 및 포괄적 네거티브 규제체계(규제재설계)에 따른 행정작용법적 함의(Ⅳ) 등을 심층적으로 검토함으로써 규제혁신의 법적 과제와 아울러 해결의 실마리를 제공하고자 한다. 문재인 정부가 규제재설계로 제시한 포괄적 네거티브 규제체계는 입법방식측면과 혁신제도(규제 샌드박스: 규제 유예제도)측면으로 구성된다. 먼저 입법방식측면은 ① 네거티브 리스트(원칙허용-예외금지) ② 포괄적 개념 정의 ③ 유연한 분류 체계 ④ 사후 평가관리로 구성된다. 다음으로 혁신제도(규제 샌드박스: 규제 유예제도)측면은 ① 임시허가 ② 시범사업 ③ 규제 탄력적용 ④ 사후규제로 구성된다. 포괄적 네거티브 규제체계라는 용어에 대해서는 네거티브규제에 대한 일반적 개념도 아직 정립되지 않은 상태에서 별도로 포괄적 네거티브규제라는 개념을 굳이 만든 것은 개념의 혼선을 가중할 수도 있다는 비판이 제기되고 있음을 유념할 필요가 있다. 다만, 법치국가의 법체계가 요청하는 규제법체계는 포지티브방식이 아니라 네거티브방식이라고 할 수 있는데, 그것은 헌법상 기본권이 원칙적으로 보장되고 예외적으로 제한되는 것처럼, 어떤 행위를 원칙적으로 허용하고 예외적으로 금지하는 네거티브규제가 법치국가에서는 원칙이기 때문이다. 규제수단 중 행정입법, 허가, 등록, 신고, 행정벌, 경제적 수단 등은 중요한 행정의 행위형식이 된다. 또한 규제의 명확성･객관성･투명성･공정성은 행정법상 평등의 원칙, 행정의 투명성 보장, 명확하고 구체적인 행정처분기준의 설정･공표 등과 관련이 있고, 규제의 형평성은 입법방식, 재량준칙에 따른 행정권의 행사방식, 거부재량의 인정 여부 등과 밀접한 관계를 갖고 있다. 본고에서는 포괄적 네거티브 규제체계의 행정작용법적 함의와 관련하여 ① 위임입법문제 ② 행정지도 등의 그림자규제문제 ③ 인허가 및 재량문제 ④ 행정행위의 부관의 부가문제 ⑤ 행정조사문제 ⑥ 행정처분기준의 설정･공표문제 ⑦ 법령 통폐합을 통한 중복규제 폐지문제 ⑧ 규제입법평가문제 ⑨ 자율규제문제 ⑩ 행정벌과 경제적 수단문제 ⑪ 정보공개법상 비공대상정보의 범위문제 등을 구체적으로 살펴보았다. 본고에서는 포괄적 접근을 하였으나 이들 하나하나가 중요한 쟁점이므로 쟁점별로 구체적인 연구가 요청된다. 결론적으로 포괄적 네거티브 규제체계는 전혀 새로운 규제체계라기 보다는 종래의 네거티브 규제체계가 질적 및 양적으로 진화된 것으로 볼 수 있고, 무엇보다도 법치국가의 법체계에 적합한 규제체계라는 데에 그 의의가 있다. 그런 측면에서 포괄적 네거티브 규제체계에 대한 입법이론적인 검토도 보다 심화될 필요가 있다.

The purposes of this study are to perform the review the comprehensive regulatory improvement plan of 2018 adopted by the Moon Jae-in administration (Ⅱ) and review of the comprehensive negative regulation system (Ⅲ), and to suggest implications in relation to the law of administrative action in the comprehensive negative regulation system (redesign of regulatory system) (Ⅳ). The comprehensive negative regulation system which the Moon Jae-In government introduced consists of two aspects: legislative approach and innovation system (regulation sandbox) Most of all, the legislation approach aspect includes ① negative lists (to allow everything that is not prohibited by law, in principle, and to prohibit things that are not allowed by law), ② comprehensive definitions, ③ flexible classification system, and ④ follow-up evaluation management. Furthermore, the innovation system aspect consists of ① temporary permission, ② pilot projects, ③ flexible application of regulations, and ④ post regulation. With regard to the implications in relation to the law of administrative action in comprehensive negative regulation, this study specifically looks into the following: ① Delegated legislation, ② Shadow regulation, including administrative guidance, ③ Authorization and/or permission and discretion, ④ Additional conditions laid down by law in relation to administrative action, ⑤ Administrative investigation, ⑥ Establishment and publication of standards for administrative dispositions/actions, ⑦ Abolition of redundant regulations based on consolidation or repeal laws and regulations, ⑧ Regulatory legislation assessment, ⑨ Self-regulation, ⑩ Administrative penalties and economic means of ensuring compliance, and ⑪ Scope of information subject to non-disclosure as prescribed by the Official Information Disclosure Act. In conclusion, the comprehensive negative regulatory system is a new regulatory framework. Even though the legislative approach is based on an existing negative regulatory system, the ‘regulatory sandbox’ has brought a qualitative change to the traditional negative regulatory approach. Therefore, in relation to the law of administrative action, appropriate reaction is necessary. A country in which the rule of law is generally observed can make it possible to predict its activities and to take follow-up action after such activities have been completed. In terms of predictability, the comprehensive negative regulation system has some inherent limitations. In this regard, legal and institutional supplement is to be required.