Earticle

초록

영어

In March 2026, the National Assembly passed a wholesale revision of the National Referendum Act—the first full-scale amendment in 37 years since 1989. This comprehensive revision resolved, at least for the time being, the unconstitutional situation in which the President’s exercise of constitutional authority—including the power to submit matters to a national referendum—had been delayed due to a legislative gap following the Constitutional Court’s decision. It is also worth commending that the revision abolished and reorganized several “toxic clauses” that had unduly restricted freedom of expression in areas such as campaign methods for referendum voting—provisions dating back to their enactment during an authoritarian regime. However, the amended National Referendum Act still presents the following problems, which call for further discussion of additional amendments. Although national referendums and public elections share considerable similarities, they are nonetheless distinct institutions, and a more rigorous legal analysis of their differences should have preceded the amendment. The revised Act, however, fails to adequately reflect this distinction. Above all, under the constitutional quorum requirement, the passage of a referendum proposal requires that a majority of the electorate eligible to vote in National Assembly elections actually cast a vote—that is, the “voting quorum” must be met. Given this, the “right to refuse to vote” constitutes a core component of the right to a national referendum. Nevertheless, the amended Act fails, throughout its provisions, to adequately safeguard voters’ right to refuse to vote. For example, the revised Act significantly narrows the scope of electors eligible to vote in National Assembly elections, which serves as the denominator for determining whether the voting quorum has been met in confirming referendum results. In addition, the newly introduced provision imposing a duty to participate in voting, as well as the special provision allowing elections and referendums to be held simultaneously, raise concerns that they may infringe upon the right to refuse to vote. In sum, the amended National Referendum Act overlooks, in no small measure, the institutional differences between elections and referendums, and in particular is negligent in safeguarding the right to refuse to vote, which forms part of the right to a national referendum. Furthermore, while the newly introduced provision on holding elections and referendums simultaneously is justified on grounds of administrative efficiency and increased voter turnout, this raises the concern that it could lead to chaos in the administration of elections and voting—considering that more than 40 years have passed since a national referendum was last held, that there is no precedent in Korean constitutional history for elections and referendums being conducted simultaneously, and that recent concerns have been raised regarding the National Election Commission’s capacity to administer elections. To be sure, it is difficult to regard it as desirable that the public’s opposition to a referendum proposal is expressed through the dual mechanism of abstention and a “no” vote, since this fails to accurately capture the electorate’s true intentions for or against the proposal. Accordingly, it is submitted that, going forward, the voting quorum requirement should be removed through constitutional amendment, retaining only the approval quorum. This, however, is a matter that can only be resolved through constitutional amendment; it goes without saying that the problems posed by the constitutional voting quorum requirement cannot be circumvented through statutory amendment alone.

한국어

2026년 3월, 국회는 1989년 이후 37년 만에 국민투표법 전부개정법률안을 의결하였다. 이번 전면개정으로 헌법재판소의 헌법불합치결정 이후 입법 미비로 인해 대통령의 국민투표부의권 등 헌법상 권한 행사가 지연되던 위헌적 상황은 일단 해소되었다. 아울러 권위주의 정권기에 제정된 탓에 투표운동 방식 등에서 표현의 자유를 과도하게 제약하여 온 여러 독소조항이 폐지·정비된 점 또한 긍정적으로 평가할 만하다. 그러나 개정 국민투표법은 다음과 같은 문제를 안고 있어 추가적인 개정 논의가 여전히 요구된다. 국민투표와 공직선거는 유사한 면이 적지 않으나 엄연히 별개의 제도이므로 양자의 차이에 관한 보다 면밀한 법리적 검토가 선행되어야 한다. 그러나 개정법은 이를 충분히 반영하지 못하였다. 무엇보다 헌법상 정족수 규정에 따라 국민투표안의 가결에는 국회의원선거권자 과반수의 투표 즉 투표정족수의 충족이 요구되는바, ‘투표를 거부할 권리’는 국민투표권의 핵심적 일부를 이룬다. 그럼에도 개정법은 법 전반에 걸쳐 투표권자의 투표거부권을 충분히 보장하지 못하고 있다. 가령 개정법은 투표결과의 확정에 있어 투표정족수의 모수가 되는 국회의원선거권자의 범위를 대폭 축소하는 문제를 드러냈다. 또한 새로이 도입된 투표참여 의무조항과 선거·국민투표의 동시실시에 관한 특례 조항 역시 투표거부권을 침해할 우려를 낳고 있다. 요컨대 개정 국민투표법은 선거와 국민투표의 제도적 차이를 간과한 부분이 적지 않으며, 특히 국민투표권의 일부인 투표거부권의 보장에 소홀한 문제가 있다. 나아가 선거와 국민투표의 동시실시에 관한 신설 규정은 행정의 효율과 투표율 제고를 명분으로 삼고 있으나, 국민투표 자체가 실시된지 40년이 지난데다 선거와 국민투표가 동시에 실시되는 것은 헌정사의 유례가 없다는 점 나아가 최근 불거진 선거관리위원회의 선거관리 역량 문제 등을 고려할 때 선거·투표 관리의 난맥상을 초래할 우려마저 안고 있다. 물론 국민투표안에 반대하는 국민의 의사가 기권과 반대투표라는 이원적 방식으로 표출되는 것은 찬반 의사를 정확히 반영하지 못한다는 점에서 바람직하다고 보기 어렵다. 따라서 향후 헌법개정을 통하여 투표정족수 규정을 삭제하고 찬성정족수만을 존치할 필요가 있다고 본다. 다만 이는 어디까지나 헌법개정을 통해 해결할 사안이므로, 법률의 개정만으로 헌법상 투표정족수 규정이 안고 있는 문제를 우회할 수는 없음은 물론이라 하겠다.

목차

Ⅰ. 서론
Ⅱ. 한국헌법상 국민투표제도와 정족수
Ⅲ. 개정 국민투표법의 주요내용 및 문제점 1: 정의조항, 성실투표 의무조항
Ⅳ. 개정 국민투표법의 주요내용 및 문제점 2: 투표운동, 동시실시에 관한 특례
Ⅴ. 결론
【참고문헌】
[ 국문초록 ]
[ABSTRACT]

키워드

저자

• 기현석 [ Kee, Hyun Suk | 명지대학교 교수, 법학박사. ]

참고문헌

발행기관

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• 간행물명

  비교법연구 [The Journal of Comparative Law]

• 간기

  연3회

• pISSN

  1598-3285

• 수록기간

  2000~2026

• 십진분류

  KDC 360 DDC 340